Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 marca 1984 r. Prezydent Miasta W., powołując się na art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne /Dz.U. nr 19 poz. 146/, zezwolił obywatelowi brytyjskiemu Bohdanowi W.H. na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania środków ochrony osobistej obejmującej ochronę rąk, dróg oddechowych, słuchu i wzroku. Zezwolenie uprawnia do prowadzenia działalności gospodarczej w lokalu przy ul. P. nr 42 w W., przy zatrudnieniu nie więcej niż 40 pracowników, pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii terenowej stacji sanitarno-epidemiologicznej oraz Państwowej Inspekcji Pracy. Działalność jest prowadzona pod firmą "S". Przedsiębiorstwo Zagraniczne w Polsce. Lokal przy ul. P. nr 42 składa się z 23 pomieszczeń o powierzchni użytkowej 709,43 m2 i został przeznaczony na cele biurowo-produkcyjne.
Dynamiczny wzrost zamówień na wyroby firmy "S.", służących ochronie zdrowia przy wykonywaniu różnych prac /na przykład spawaczy, hutników, górników itp./, w sytuacji gdy ta firma jest jedynym producentem krajowym niektórych wyrobów, spowodował potrzebę znacznego wzrostu produkcji, co nie jest możliwe w obecnych warunkach. Przeszkodę stanowiły w szczególności kłopoty lokalowe i kadrowe. Dlatego kierownictwo firmy wynajęło od prywatnych właścicieli lokal o powierzchni 56 m2 przy AL. W.P. nr 24, w domu wyłączonym spod działania przepisów o szczególnym trybie najmu, a następnie wystąpiło do Prezydenta Miasta o wyrażenie zgody na prowadzenie działalności także w tym lokalu, przeznaczonym na pomieszczenia biurowe. Do wniosku dołączono odpis umowy najmu oraz stosowne opinie Państwowej Inspekcji Pracy i Straży Pożarnej, a także Naczelnika Dzielnicy, w obrębie której mieści się lokal.
Decyzją z dnia 16 czerwca 1986 r. Prezydent Miasta W., powołując się na art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne /Dz.U. 1985 nr 13 poz. 58/ odmówił Bohdanowi W.H. udzielenia zgody na prowadzenie działalności w lokalu przy Al. W.P. nr 24, uznając, że firma ma wystarczająco obszerne pomieszczenie, także na cele biurowe. Oprócz tego jest znaczny deficyt lokali, w związku z czym "oddawanie do dyspozycji Przedsiębiorstwa Zagranicznego "S." kolejnego lokalu byłoby sprzeczne z interesem społecznym".
Od decyzji tej właściciel firmy odwołał się i - wnosząc o jej zmianę - zarzucił, iż wobec znacznego zwiększenia produkcji nowy lokal biurowy jest przedsiębiorstwu niezbędny. Pomieszczenie przy Al. W.P. znajduje się w domu, który przez 26 lat był użytkowany przez spółdzielnię. Po jego zdewastowaniu, gdy lokal nie nadawał się już do użytku, spółdzielnia otrzymała nowy lokal i wyprowadziła się, a budynek kupiło czterech współwłaścicieli. Jest on wyłączony spod działania przepisów o szczególnym trybie najmu, a zatem administracja miejska nim nie dysponuje. Dlatego twierdzenie w decyzji, że prezydent nie widzi potrzeby oddania przedsiębiorstwu do dyspozycji tego lokalu, polega na nieporozumieniu, gdyż prezydent nim nie dysponuje ani nie będzie dysponował. Zwrócono też uwagę, że wysoki czynsz, jaki przedsiębiorstwo płaciłoby za najem lokalu, właściciele chcieliby przeznaczyć na bardzo kosztowny remont zdewastowanego budynku.
Decyzją z dnia 12 sierpnia 1986 r. nr BPR-III-056-K-58/86 Minister Handlu Wewnętrznego i Usług utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji, stwierdzając, że "jest ona zgodna z prawem i podjęta została w ramach uprawnień terenowego organu administracji". Organ odwoławczy nie ustosunkował się w ogóle do merytorycznych zarzutów podniesionych w odwołaniu.
W dniu 27 września 1985 r. Bohdan W.H. zwrócił się do Prezydenta Miasta W. o wyrażenie zgody na łączne zatrudnienie w firmie "S." 100 osób, w tym 20 pracowników wykonujących pracę nakładczą. Wniosek ten rozszerzył później na 140 osób, uzasadniając go olbrzymim zapotrzebowaniem na produkowane przez firmę wyroby. W sierpniu 1984 r. przedsiębiorstwo uruchomiło produkcję Secolu, pierwszej w Polsce biologicznej ochrony rąk, zabezpieczającej przed działaniem rozpuszczalników organicznych i innych pochodnych ropy naftowej. We wrześniu 1985 r. Komisja Leków uznała preparat za środek ochrony zdrowia mający cechy leku. Firma odnotowuje ponad 2000 odbiorców swoich wyrobów w Polsce, zawarła również umowę na dostawę 70-100 ton tego środka w 1986 r. do Japonii. Dotychczasowa wielkość produkcji wynosi 10-15 ton miesięcznie i może być powiększona jedynie w przypadku uruchomienia II zmiany. We wrześniu 1985 r. firma rozpoczęła produkcję półmasek przeciwpyłowych II stopnia ochronnego SECAIR I, które uzyskały bardzo wysoką ocenę odbiorców.
Dotychczasowe możliwości produkcyjne firmy wynoszą około 50 tys. kompletów miesięcznie, przy potrzebach ocenianych przez Centralny Instytut Ochrony Pracy na około 40 mln rocznie. Ponadto, w pierwszym kwartale firma zamierzała rozpocząć produkcję rękawic z polialkoholu winylu. Możliwości produkcyjne firmy na posiadanych urządzeniach wynoszą około 100 tys. par rocznie, a potrzeby kraju wynoszą około 1 mln par rocznie. We wniosku zaznaczono, że w dniu 30 grudnia 1985 r. firma przyjęła zamówienie rządowe na dostawy rękawic ochronnych na dzianinie w liczbie 50 tys. sztuk w 1986 r., 100 tys. szt. w 1987 r. i 150 tys. sztuk w 1988 r. Zrealizowanie tego zamówienia, a także wywiązanie się z innych zamówień, wymaga zatrudnienia łącznie 140 osób, w tym 100 osób bezpośrednio produkcyjnych.
Po wielokrotnych interwencjach właściciela przedsiębiorstwa, także w naczelnych organach administracji, Prezydent Miasta W. wydał w dniu 16 czerwca 1986 r. decyzję zezwalającą na zwiększenie limitu zatrudnienia w przedsiębiorstwie, ale tylko o 30 pracowników niepełnosprawnych i to w formie pracy nakładczej. Odmowę uwzględnienia wniosku uzasadniono tym, że na terenie województwa występuje znaczny deficyt siły roboczej.
Od powyższej decyzji Bohdan W.H. odwołał się, w szczególności podając, że nie ubiegał się w ogóle o zgodę na zatrudnienie osób niepełnosprawnych i dlatego decyzja prezydenta w tej części jest nieważna. Zresztą charakter produkcji w ogóle nie pozwala na zatrudnienie osób niepełnosprawnych. Podany w decyzji argument o deficycie siły roboczej na terenie województwa jest na tyle ogólny, że trudno go ocenić, albowiem ogólny deficyt siły roboczej nie oznacza deficytu w tych zawodach, na które zgłaszał zapotrzebowanie. Odmowa udzielenia zgody na dodatkowe zatrudnienie spowodować może niewykonanie przez przedsiębiorstwo sprzętu i środków potrzebnych dla ochrony zdrowia robotników, w konsekwencji czego znaczna ich liczba z powodu chorób zawodowych będzie musiała przejść na renty inwalidzkie i to dopiero może pogłębić deficyt siły roboczej.
Decyzją z dnia 12 sierpnia 1986 nr BPR-III-056-K-59/86 Minister Handlu Wewnętrznego i Usług utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. w przedmiocie dodatkowego zatrudnienia, podając w uzasadnieniu, że organ I instancji przy wydaniu decyzji musiał uwzględnić poważny deficyt siły roboczej w zakładach pracy o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej i regionu. W tej sytuacji uwzględnienie wniosku w całości, bez postawienia warunku zezwalającego na zatrudnienie /w ramach przyznanego dodatkowego limitu/ wyłącznie osób niepełnosprawnych lub w systemie nakładczym, pogłębiałoby występujące już znaczne trudności na rynku pracy województwa. Zezwalając na dodatkowe zatrudnienie 30 pracowników spośród tej kategorii osób, organ administracji państwowej wziął pod uwagę, iż w tej grupie osób występują jeszcze niewielkie rezerwy siły roboczej. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na opinię Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 24 kwietnia 1986 r., że liczba osób zatrudnionych w lokalu przy ul. P. nr 42 nie powinna przekroczyć 40, a także na fakt, iż na 40 zatrudnionych w Przedsiębiorstwie 18 osób to pracownicy nieprodukcyjni.
Zarzut nieważności decyzji organu I instancji w części dotyczącej zezwolenia na zatrudnienie osób niepełnosprawnych uznano za nietrafny, skoro przedsiębiorstwo wniosło o zwiększenie limitu zatrudnienia.
Obie te decyzje ostateczne Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług są przedmiotem skarg właściciela Przedsiębiorstwa.
W skardze na decyzję nr BPR-III-056-K-59/86, dotyczącą dodatkowego limitu zatrudnienia, zarzucił, iż narusza ona przepisy prawa materialnego w wyniku błędnego zastosowania art. 8 ust. 3 pkt 1 wymienionej wyżej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. Przyjęto bowiem z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, że powiększenie limitu zatrudnienia jest niecelowe ze względu na deficyt siły roboczej na terenie województwa warszawskiego, nie wzięto przy tym pod uwagę art. 7 Kpa i wydano decyzję niezgodną z interesem społecznym. Naruszono także przepisy postępowania administracyjnego, ponieważ nie uwzględniono dowodów z pism Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej oraz Głównego Inspektora Pracy, stwierdzających potrzebę zwiększenia zatrudnienia w przedsiębiorstwie ze względu tak na interes gospodarki narodowej, jak i interes społeczny. Nie ustosunkowano się przy tym do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organiu I instancji.
W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, szczegółowo uzasadniając swe stanowisko i wykazując, że przy wydawaniu decyzji odmownych organy administracji nie wzięły pod uwagę aspektów społecznych, to jest możliwości ochrony zdrowia robotników dzięki produktom przedsiębiorstwa.
W drugiej skardze, dotyczącej decyzji nr BPR-III-056-K-58/86 o odmowie wyrażenia zgody na prowadzenie działalności gospodarczej w lokalu przy Al. W.P. nr 24, skarżący podniósł te same zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego co w poprzednio omówionej skardze, zgłaszając jednak dodatkowo, że zaskarżona decyzja jest arbitralna, bo nie jest oparta na dowodach, a nawet wydana wbrew dowodom znajdującym się w aktach. Skoro Naczelnik Dzielnicy uznał prowadzenie działalności gospodarczej przy Al. W.P. nr 24 za celowe, skoro ponadto jest to lokal wyłączony spod szczególnego trybu najmu i organy lokalowe nie mogą nim dysponować, brak jest podstaw do twierdzenia, że prowadzenie przez stronę skarżącą działalności gospodarczej w tym lokalu byłoby sprzeczne z interesem społecznym. W lokalu tym nie zamierzano prowadzić działalności produkcyjnej, chciano natomiast przenieść tam dyrekcję, dział handlowy i dział eksportu.
Odpowiadając na skargi, Minister Handlu Wewnętrznego i Usług wniósł o ich oddalenie. W kwestii odmowy uwzględnienia wniosku co do dodatkowego zatrudnienia organ odwoławczy oświadczył, że nie kwestionuje potrzeby rozwoju produkcji przedsiębiorstwa, ocenia natomiast, że nie jest to możliwe w W. ze względu na dotkliwy deficyt siły roboczej. Skarżący nie powinien żądać uznania swoich interesów za jedynie ważne, nie licząc się z lokalnymi warunkami. Odpowiadając na skargę dotyczącą odmowy wyrażenia zgody na prowadzenie działalności w lokalu przy Al. W.P. nr 24, Minister podał, że skarżący otrzymał z zasobów miejskich lokal przy ul. P. nr 42 o powierzchni 709 m2. Decyzja odmowna w sprawie podjęcia działalności w dodatkowym lokalu przy Al. W.P. podyktowana była brakiem lokali i koniecznością racjonalnego wykorzystania lokali już użytkowanych. Wzięto przy tym pod uwagę nie tylko fakt zajmowania określonego lokalu, ale i obciążenie istniejącej infrastruktury w związku z jego przeznaczeniem na lokal użytkowy /ogrzewanie, woda, energia elektryczna, komunikacja miejska, sieć telefoniczna itp./. Nie bez znaczenia pozostaje samowola skarżącego, który faktycznie objął w posiadanie lokal, a następnie ubiegał się o zezwolenie na przeniesienie tam biura.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim należy podnieść, że zgodnie z dotychczasową praktyką administracyjną, akceptowaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioski o rozszerzenie zakresu zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne rozpoznaje się na podstawie tych samych przepisów, co wnioski o zezwolenie na prowadzenie tej działalności w ogóle. Warunki proceduralne w tym zakresie określają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Z treści preambuły, a także z art. 1 i art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne /Dz.U. 1985 nr 13 poz. 58/ wynika, że właściwy organ administracji państwowej ma obowiązek uwzględnić wniosek zagranicznej osoby prawnej i fizycznej, jeśli nie będzie to sprzeczne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa oraz z ważnym interesem społecznym lub gospodarki narodowej.
Jak to już wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny, "ważny interes" społeczny lub gospodarki narodowej to interes ogólnospołeczny, ogólnopaństwowy w odróżnieniu od interesu lokalnego lub resortowego. Użycie zaś w art. 8 ust. 3 pkt 1 powyższej ustawy słowa "ważny" oznacza także, iż nie każdy interes, nawet ogólnopaństwowy, będzie uzasadniał odmowę uwzględnienia wniosku.
W konsekwencji tego każda decyzja odmawiająca uwzględnienie wniosku w sprawie zezwolenia na działalność gospodarczą zawierać musi wskazanie na konkretne dowody i okoliczności uzasadniające twierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie w rzeczywistości występuje ważny interes społeczny lub gospodarki narodowej. Stosownie do art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa ustalenia w tym zakresie opierać się muszą na analizie wyczerpująco zebranych, wszechstronnych dowodów.
Tym wymaganiom nie odpowiadają ani zaskarżone decyzje, ani utrzymane przez nie w mocy decyzje organu pierwszej instancji.
Jeśli chodzi o decyzję dotyczącą odmowy wyrażenia zgody na prowadzenie prac biurowych /zarząd i księgowość/ w lokalu przy Al. W.P. nr 24, organy administracji nie uwzględniły faktu, że niedostatek tego typu lokali w W. nie może być powodem odmowy, skoro ów lokal znajduje się w domu wyłączonym spod przepisów o szczególnym trybie najmu i administracja miejska nie ma wpływu na sposób wykorzystania tego lokalu. Nie wzięto także pod uwagę że budynek, w którym mieści się lokal, został zdewastowany w czasie 26-letniej eksploatacji przez poprzedniego użytkownika spółdzielczego do tego stopnia, że - mimo trudności lokalowych - użytkownik ten wyprowadził z niego swoje biura, a administracja miejska nie widziała ani potrzeby, ani możliwości lokowania tam użytkowników uspołecznionych i dom sprzedała osobom prywatnym, które czynsz za najem lokalu chciałyby w całości przeznaczyć na konserwację i ewentualny remont domu.
Argument, że w razie udzielenia zgody na prowadzenie biur skarżącego kilku pracowników obciążałoby miasto zużyciem wody i prądu, polega chyba na nieporozumieniu. Pomijając bowiem skalę problemu, który przecież nie pozostaje w żadnym realnym stosunku do "ważnego interesu" państwa, należy podnieść, że bez względu na to, w którym lokalu będą pracowali urzędnicy przedsiębiorstwa, będą oni zużywali taką samą ilość wody i energii elektrycznej i będą także korzystali z miejskich środków transportu i telefonów.
Skoro lokal przy Al. W.P. jest w dyspozycji prywatnych właścicieli, chcąc mieć podstawę do wystąpienia z wnioskiem o zgodę na prowadzenie w nim działalności, właściciel przedsiębiorstwa musiał lokal wynająć, jako że przyrzeczenie wynajęcia lokalu mógłby organ administracji uznać za niewystarczającą przesłankę rozstrzygnięcia w przedmiocie zgody na prowadzenie działalności gospodarczej w tym lokalu. Wreszcie nie uwzględniono, że najbardziej zainteresowany racjonalnym wykorzystaniem lokali Naczelnik Dzielnicy ocenił, iż w interesie społecznym leży wyrażenie zgody na działalność przedsiębiorstwa w lokalu przy Al. W.P. nr 24.
W tej sytuacji nie ma dowodów, by przyjąć, że przeciw wyrażeniu zgody przemawiał ważny interes ogólnospołeczny. Nie można natomiast wyłączyć, że odmowę taką mogą uzasadniać na przykład przepisy bezpieczeństwa pracy, przeciwpożarowe, sanitarne itp., co jednak nie było przedmiotem rozważań organów administracji. Było to więc naruszenie art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa, które w ocenie Sądu mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, i dlatego na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa została przez Sąd uchylona zaskarżona decyzja ostateczna oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, dotyczące działalności w lokalu przy Al. W.P. nr 24.
Takie same uchybienia procesowe Sąd stwierdził w odniesieniu do decyzji w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dodatkowe zatrudnienie stu pracowników.
Powodem odmowy w tym zakresie była teza o deficycie siły roboczej w W., przy czym teza ta nie została udokumentowana. Znana jest przy tym zgodna ocena ekonomistów, że deficyt ten jest w znacznej mierze pozorny i wynika ze złej organizacji pracy w wielu zakładach pracy.
Oba powyższe twierdzenia są trudno sprawdzalne, jeżeli więc mają być podstawą faktyczną decyzji administracyjnych, muszą być udowodnione. Z materiałów sprawy wynika przy tym, że to właśnie hamowanie zwiększenia produkcji środków ochrony zdrowia przez przedsiębiorstwo skarżącego może naruszać ważny interes społeczny i gospodarczy.
Na podstawie zebranych w sprawie dowodów niepodobna oczywiście ocenić, czy wniosek Bohdana W.H. co do dodatkowego zatrudnienia zasługuje na uwzględnienie w całości, albowiem organy administracji - wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 par. 1 i art. 80 Kpa - ani nie starały się tej sprawy rzetelnie wyjaśnić, ani nawet nie uwzględniły wszystkich zebranych w sprawie dowodów. Organy te na przykład powołują się na opinię Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 24 kwietnia 1986 r. który "wyraził zgodę" na zatrudnienie 40 osób w lokalu firmy przy ul. P. nr 42. Pomijając fakt, że inspektor pracy był uprawniony wyłącznie do wyrażenia opinii w tym zakresie, a nie do wyrażania zgody, wskazać należy, iż ta opinia nie zawiera żadnego uzasadnienia. Wydaje się ona przy tym dowolna i sprzeczna z obowiązującymi przepisami.
Przypomnieć bowiem należy, iż stosownie do par. 136 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/, w pomieszczeniu przeznaczonym do pracy powinno przypadać co najmniej 6 m2 powierzchni na osobę, to znaczy 250 m2 na 40 osób. Tymczasem powierzchnia lokalu przy ul. P. jest niemal trzykrotnie większa. Należy również wziąć pod uwagę, iż przy zwiększonym zatrudnieniu praca odbywałaby się na 2 i 3 zmiany.
Organy administracji nie rozważyły przy tym także tego, że skarżący uruchomił w lokalu przy ul. P. ciąg technologiczny, co nie pozwala na przeniesienie części produkcji w inne miejsce poza województwo, jak to sugerują organy.
Wskazane wyżej uchybienia przepisom procesowym mogły mieć - w ocenie Sądu - wpływ na treść decyzji dotyczącej dodatkowego zatrudnienia i dlatego, na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa, Sąd uchylił decyzję ministra oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji także i w tej sprawie.
O kosztach orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.