Uzasadnienie
W dniu 23 października 1995 r. Prezydent Miasta G. zarejestrował samochód marki Renault Laguna RT 1,8 jako samochód ciężarowy za numerem (...) na (...) Towarzystwo Leasingowe S.A. z siedzibą w G. Na skutek wniosku Trzeciego Urzędu Skarbowego w G. z dnia 14 września 1998 r. (...), o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, Wojewoda G. wydał decyzję administracyjną odmawiającą "unieważnienia rejestracji tego pojazdu".
Trzeci Urząd Skarbowy w G. w dniu 30 grudnia 1998 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Powyższe odwołanie nie zostało uwzględnione przez organ odwoławczy, który decyzją dnia 27 lipca 1999 r. utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Wojewody G. z dnia 14 grudnia 1998 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta G. zarejestrował wspomniany pojazd marki Renault Laguna RT 1,8 pod numerem rejestracyjnym (...) na (...) Towarzystwo Leasingowe S.A., ul. JD 17, (...) - określając pojazd jako ciężarowy. Do wniosku o rejestrację dołączono: kopię faktury VAT (...) z dnia 23 października 1995 r. dotyczącą nabycia wspomnianego pojazdu wystawioną przez Agencję Doradztwa Kapitałowego "J(J G." Jacek P., ul. S. 23a/17, (...) na (...) Towarzystwo Leasingowe S.A., ul. JD 17, (...), a także ocenę techniczną rzeczoznawcy wydaną przez Rzeczoznawstwo Techniki Samochodowej i Ruchu Drogowego, ul. T. 9, (...).
W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie podstawy dotyczące rejestracji pojazdów samochodowych wynikały z przepisów ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. 1992 nr 11 poz. 41 ze zm./ oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 kwietnia 1993 r. w sprawie rejestracji, ewidencji i oznaczenia pojazdów /Dz. U. nr 37 poz. 164 ze zm./. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ww. ustawy każdy właściciel pojazdu podlegającego rejestracji jest obowiązany przedstawić go do badania technicznego przed pierwszą rejestracją. Obowiązkowi takiemu nie podlegają nowe pojazdy, na które wydano świadectwo homologacji, chyba że zachodzą okoliczności wymienione w art. 64 ust. 3 ww. ustawy. Według tego ostatniego przepisu badaniom technicznym przed pierwszą rejestracją podlegają także i te nowe pojazdy, w których dokonane zostały zmiany dotyczące m.in. pierwotnego przeznaczenia pojazdu oraz w których dokonane zostały zmiany budowy nadwozia lub podwozia powodujące m.in. zmianę masy.
W art. 72 ww. ustawy zostały precyzyjnie określone dokumenty wymagane przy rejestracji pojazdu. Jak wynika z załączonych dokumentów do rejestracji pojazdu marki Renault Laguna 1,8 zostały przedłożone wszystkie wymagane dokumenty.
Powyższa decyzja Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej została zaskarżona przez Trzeci Urząd Skarbowy w G. do Naczelnego Sądu Administracji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody G. W skardze wskazano na naruszenie przez organy orzekające w sprawie art. 7 i art. 77 Kpa oraz wskazano na niezgodność decyzji o rejestracji pojazdu ze świadectwem homologacyjnym przedmiotowego pojazdu.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie decyzji i przytoczył w istocie argumenty prawa zawarte w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten, orzekając w sprawie, nie jest związany granicami skargi. Granicę rozpoznania sprawy przez NSA wyznacza zatem co do zasady nie tylko samo żądanie skarżącego, ale przede wszystkim treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie administracyjnym. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej /art. 20 ust. 1 i art. 21 powołanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r./, nie ograniczył się jedynie do argumentów prawnych przedstawionych w skardze, lecz zbadał zaskarżoną decyzję /oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji/ również pod kątem zastosowania przez organy orzekające w sprawie przepisów proceduralnych.
Oceniając legalność kwestionowanych decyzji administracyjnych podkreślić trzeba przede wszystkim, iż postępowanie w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest, w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które - stosownie do art. 61 par. 1 Kpa - może być wszczęte albo na żądanie strony, albo z urzędu. W trosce natomiast o ochronę interesu publicznego na płaszczy(nie postępowania administracyjnego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego /dział IV Kpa/ przewidują udział prokuratora. Przedstawione unormowanie prawne wskazuje zatem, iż postępowanie administracyjne może się toczyć jedynie gdy z wnioskiem o jego rozstrzygnięcie zwróci się uprawniony podmiot, lub gdy nastąpi to z inicjatywy samego organu administracji publicznej /wszczęcie z urzędu/.
W świetle dokumentów urzędowych zawartych w aktach rozpatrywanej sprawy jest niewątpliwe, że postępowanie w przedmiotowej sprawie - tj. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu, nie zostało wszczęte z urzędu, lecz na wniosek Trzeciego Urzędu Skarbowego w G. Trzeba więc podkreślić, że przepisy obowiązującego prawa nie przewidują /jako przepisy szczególne/ legitymacji urzędów skarbowych do samodzielnego występowania w indywidualnych sprawach dotyczących innych podmiotów, prowadzonych według reguł określonych w Kpa. Podkreślić trzeba również, iż czynność procesowa podmiotu żądającego wszczęcia postępowania administracyjnego /którego legitymacja nie wynika wprost ze szczególnej normy prawnej/ skuteczna będzie tylko wtedy gdy można wykazać przepis prawa materialnego dopuszczający istnienie po stronie tego podmiotu jego własnego interesu prawnego lub obowiązku.
Tak więc organ administracji publicznej nie może - co do zasady - wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem. Również decyzja administracyjna wydana w wyniku tak wszczętego postępowania byłaby aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa.
Przedstawiona sytuacja zaszła jednakże w rozpoznawanej sprawie. Skarżący - Trzeci Urząd Skarbowy w G. nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rejestracji przedmiotowego pojazdu jako samochodu ciężarowego. Nie miał on bowiem wspomnianego własnego interesu prawnego wynikającego z określonego przepisu prawa materialnego. Okoliczność, iż urzędy skarbowe, co do zasady, dbają o interes publiczny jakim są wpływy do budżetu Państwa z tytułu podatków, nie daje im jednak statusu strony w innych postępowaniach administracyjnych, szczególnie zupełnie nie związanych z materią podatkową.
Do ochrony interesu publicznego w tych innych postępowaniach powołane zostały takie organy jak wspomniany prokurator oraz ten organ administracyjny, który rozstrzyga merytorycznie daną sprawę administracyjną - w tym przypadku organ rejestrujący dany pojazd.
W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana wbrew powołanemu art. 61 par. 1 Kpa, bowiem Trzeciemu Urzędowi skarbowemu w G., żądającemu wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rejestracji samochodu jako ciężarowego, nie przysługiwał status strony w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja o rejestracji pojazdu nie dotyczyła bowiem ani interesu prawnego ani obowiązku tego organu podatkowego.
Ponadto wspomniana decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o rejestracji samochodu, jako decyzja negatywna /odmowna/, została skierowana do Trzeciego Urzędu Skarbowego, który jak wskazano nie mógł być uznany za stronę postępowania. Skierowana zaś decyzja do takiego podmiotu jest równoznaczna ze spełnieniem przesłanki nieważności decyzji /art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa/.
Powyższe zarzuty dotyczą również zaskarżonej decyzji Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, którą organ ten rozstrzygnął merytorycznie odwołanie i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W tej sytuacji organ odwoławczy pozostawił w obrocie prawnym decyzję organu pierwszej instancji, która w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jak wspomniano - dotknięta wadami nieważności /art. 156 par. 1 pkt 2 i 4 Kpa/.
Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Stosownie do okoliczności sprawy organ odwoławczy może podejmować środki prawne określone w art. 138 par. 1 i par. 2 Kpa.
Obowiązkiem organu odwoławczego /Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej/ w rozpoznawanej sprawie było zbadanie m.in. czy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało wszczęte w sposób określony w art. 61 par. 1 Kpa i czy decyzja wydana w wyniku tego postępowania została skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie.
W sytuacji zaś gdy decyzja organu pierwszej instancji wydana została na wniosek osoby nie będącą stroną w sprawie /oraz skierowana do tej osoby/ obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji uchylającej taką decyzję i umarzającej postępowanie pierwszoinstancyjne, które jak wskazano nie powinno się w ogóle toczyć. W niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył rażąco wspomniany art. 138 par. 1 pkt 2 in fine kodeksu postępowania administracyjnego.
W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 powoływanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podmiot, który w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji nie miał przymiotu strony z uwagi na brak własnego interesu prawnego, lecz do którego skierowano decyzję pomimo braku wspomnianego statusu prawnego, jest uprawniony co do zasady do wniesienia skargi na taką decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 33 i art. 34 powyższej ustawy z dnia 11 maja 1995 r./. Źródłem interesu prawnego takiego podmiotu, uzasadniającym wniesienie skargi do NSA, jest bowiem uprawnienie lub obowiązek /albo odmowa przyznania uprawnienia/ wynikające właśnie z treści kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Powyższe uzasadniało w niniejszej sprawie dopuszczalność skargi Trzeciego Urzędu Skarbowego w G.