Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 3 kwietnia 1998 r., II SA 186/98

Teza

Brak uregulowania w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ prawa członków zarządu gminy spoza składu rady do diet i zwrotu kosztów podróży nie wyłącza możliwości przyznania im takiego prawa w statucie gminy /art. 22 ust. 1 ustawy/, gdy rada gminy uzna to za konieczne.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia 31 grudnia 1997 r. w przedmiocie zmiany statutu Gminy M. i na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 grudnia 1997 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, Wojewoda (...) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy M. z dnia 28 listopada 1997 r. w sprawie zmiany par. 28 ust. 3 statutu Gminy M., polegającej na przyznaniu członkom zarządu gminy spoza składu rady prawa do diet i zwrotu kosztów podróży z tytułu udziału w pracach rady i jej organów. Zdaniem Wojewody, skoro ustawa w art. 25 ust. 4 i 5 oraz art. 37b wymienia tylko radnych i członków komisji spoza składu rady jako podmioty uprawnione do diet i zwrotu kosztów podróży służbowych oraz upoważnia radę gminy do określenia zasad przyznawania tych świadczeń przewodniczącemu i członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej, członkom rady dzielnicy /osiedla/ i rady sołeckiej, to problematyka wymienionych świadczeń została uregulowana wyczerpująco, bez możliwości przyznawania ich jeszcze innym podmiotom przez radę gminy.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina M. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia Wojewody z powodu naruszenia art. 22 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, ponieważ zmiana dokonana w statucie gminy mieści się w granicach uprawnień rady gminy, wcześniej rodzajowo potwierdzonych uchwałą III AZP 33/95 Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1996 r. w odniesieniu do sołtysów, i jest uzasadniona celowością rekompensowania wydatków na pełnienie społecznej funkcji przez członków zarządu gminy spoza składu rady.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ statut gminy określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Od wielu już lat w orzecznictwie sądu administracyjnego zwracano uwagę, że unormowania zawarte w statucie gminy, dotyczące podstawowych kwestii ustrojowych samorządu terytorialnego, muszą uwzględniać ustawowe rozwiązania przede wszystkim co do jego struktury organizacyjnej i kompetencyjnej, a także trybu powoływania składu osobowego organów. Chodziło bowiem oto, że między ustawowo określonymi rodzajami organów rozmieszczono zadania, kompetencje i odpowiedzialność w zdecentralizowanej administracji publicznej w sposób zapewniający utrzymywanie właściwych relacji między nimi według jednolitego modelu. Wobec takich uwarunkowań wprowadzanie do statutu nieznanych ustawie nowych organów lub inne kształtowanie relacji między organami samorządu terytorialnego burzyło ich model, co w konsekwencji powodowało konieczność oddalania skarg gmin kierowanych do sądu na rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów.

Przyznanie - jak w tej sprawie - prawa do diet i zwrotu kosztów podróży członkom zarządu gminy spoza składu rady nie należy do materii ustawowej w powyższym rozumieniu. W licznych aktach należących do materialnego prawa administracyjnego osoby ponoszące wydatki przy wykonywaniu funkcji publicznych lub w szeroko pojętym interesie publicznym, pomijając już nawet sytuacje o charakterze na przykład szczególnego zagrożenia, mają roszczenia o ich zwrot. Podobne mechanizmy są przyjęte w różnych gałęziach prawa procesowego w stosunku do osób wzywanych do udziału w stosownych postępowaniach. Jak zauważył Sąd Najwyższy w uzasadnieniu przytoczonej uchwały z dnia 8 lutego 1996 r., przewidziane w art. 2 ust. 1 i 3 i art. 6 ustawy o samorządzie terytorialnym uprawnienia gminy do wykonywania powierzonych zadań w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność obejmują również zarządzanie jej mieniem i rozstrzyganie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym. Kontynuując ten wątek, należy przypomnieć, że w strukturze organów samorządu terytorialnego pozycja członka zarządu gminy jest nie niższa od pozycji innych podmiotów, którym z mocy ustawy przyznano uprawnienie do diet i zwrotu kosztów podróży. Trudno też przyjąć, aby członkowie zarządu gminy spoza składu rady, realizujący odpowiedzialne zadania organu wykonawczego gminy, nie ponosili wydatków związanych z pełnioną funkcją publiczną. Nie ma również argumentów przemawiających za niecelowością rekompensowania im takich wydatków. Łącznie więc należy uznać, że brak uregulowania w omawianej ustawie prawa członków zarządu gminy spoza składu rady do tych świadczeń nie wyłącza możliwości przyznania im takiego prawa w statucie gminy, gdy rada gminy uzna to za konieczne.

Z powyższych względów na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.