Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 31 grudnia 1998 r. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu odwołania Michała S. od decyzji Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych z dnia 23 października 1998 r. w sprawie niewyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej na działkę nr 622/2 w m. A. - utrzymał w mocy powyższą decyzję.
W uzasadnieniu skargi stwierdził, że decyzja organu I instancji nie budzi zastrzeżeń merytorycznych. Każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa i płynności ruchu, zwłaszcza w wypadku zjazdu publicznego i dużego natężenia ruchu na drodze.
Natężenie ruchu na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej /8.585 pojazdów na dobę - dane z 1995 r./ należy zaliczyć do dużych w skali kraju, a planowany przez stronę sposób zagospodarowania jej działki /na terenie tej nieruchomości ma być wzniesiony budynek mieszkalno-usługowy/ wskazuje, że wnioskowany zjazd byłby zjazdem publicznym /o częstym cyklu użytkowania/. Droga krajowa stanowi drogę III klasy technicznej o częściowo ograniczonej dostępności, co oznacza m.in. brak obsługi przyległego do drogi terenu, czyli zakaz stosowania zjazdów.
W odniesieniu do zjazdów publicznych przepis punktów 9.12.6 "Wytycznych projektowania dróg III, IV i V klasy technicznej - WPD-2" załącznik nr 2 do Zarządzenia Nr 5 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 31 marca 1995 r. nakazuje ograniczenie ich liczby przez łączenie zjazdów sąsiednich, a obsługę obiektów o różnych funkcjach nakazuje zapewniać wewnętrznym układem komunikacyjnym.
Wykonanie zatem przedmiotowego zjazdu, obok już istniejącego zjazdu stanowiłoby naruszenie ww. przepisów, a tym samym przyczyniłoby się do powstania zagrożenia bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego.
Przepis art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ stanowi podstawę prawną decyzji administracyjnej w sprawie wykonania lub przebudowy zjazdu z drogi. Ponieważ jednak przepis ten nie określa przesłanek, na jakie udziela się zgody na wykonanie zjazdu z drogi, posiłkowo powoływane są odpowiednie przepisy cytowanych wyżej wytycznych, które szczegółowo regulują zasady lokalizacji zjazdów.
Zgoda na wykonanie zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego.
Prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów prawa należy niewątpliwie art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
W ocenie organu II instancji wykonanie zjazdu, o którym mowa, pozostawałoby w sprzeczności z ważnym interesem społecznym, jakim jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym, zwłaszcza że interes strony może być w dostatecznym stopniu zaspokojony, gdyż jak słusznie zauważył organ I instancji, istnieje możliwość wykonania jednego wspólnego dla działki nr 622/2 i działki sąsiedniej nr 622/1 zjazdu z drogi krajowej.
Uzyskanie zgody zarządu drogi na wykonanie tego zjazdu wymagałoby jednak złożenia formalnego wspólnego wniosku przez właścicieli tych nieruchomości oraz likwidacji zjazdu na działkę nr 622/1. Podniesiony w odwołaniu argument, że ubieganie się strony o ustanowienie na rzecz działki nr 622/2 służebności gruntowej nie jest możliwe, gdyż działka ta ma zapewniony dostęp do drogi krajowej, należy uznać za nietrafny.
Zdaniem organu II instancji, nieodpowiedniość dostępu nieruchomości do drogi publicznej w rozumieniu art. 145 par. 1 Kc może - w szczególnie uzasadnionych wypadkach - polegać na tym, że nieruchomość ta przylega wprawdzie do drogi publicznej, jednakże wykonanie z tej drogi zjazdu na tę nieruchomość nie jest możliwe np. ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Powyższą decyzję zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Michał S., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Skargę swoją uzasadniał w sposób następujący:
Plan zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej przedmiotowego odcinka drogi i przedmiotowej działki nie przewiduje ograniczeń dostępności do drogi krajowej nr 96, która stanowi drogę III klasy technicznej, co miałoby oznaczać m.in. brak obsługi przyległego do drogi terenu, czyli zakaz stosowania zjazdów.
Jednocześnie plan zagospodarowania przestrzennego został uzgodniony z Zarządem Dróg, co oznacza, że Zarząd Dróg zaakceptował możliwość wykonania zjazdów do drogi krajowej na przedmiotowym odcinku.
Przeznaczenie działki nr 622/2 na budynek mieszkalno-usługowy jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym przewidywany ruch na zjeździe nie większy niż do innych nieruchomości istniejącymi już zjazdami nie powinien być przeszkodą w wydaniu zezwolenia.
Proponowanie skarżącemu utworzenie wspólnego zjazdu dla działki 622/2 i działki nr 622/1 nie zmniejszy ilości pojazdów korzystających ze zjazdu i natężenie ruchu będzie takie samo jak w przypadku dwóch odrębnych zjazdów.
Skarżący podtrzymuje swoje stanowisko w kwestii braku przesłanek co do możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej dla działki nr 622/2.
W odpowiedzi na skargę organ naczelny wnosił o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za bezzasadne.
Przedstawiona przez organy obu instancji propozycja jednego wspólnego dla działki nr 622/1 i działki nr 622/2 zjazdu z drogi jest zgodna z zasadą zawartą w przepisie punktu 9.12.6. cytowanych wyżej wytycznych, która nakazuje ograniczenie liczby zjazdów i łączenie zjazdów sąsiednich, jak również czyni zadość wyrażonej w art. 7 Kpa zasadzie załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony; stanowi kompromis między tymi dwoma rozbieżnymi interesami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawę materialnoprawną kwestionowanych decyzji stanowił przepis art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, który określa, że wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do zabudowań wymaga uzyskania zgody zarządu drogi.
Wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 Kpa interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczegółowe techniczno-budowlane w zakresie dróg i obiektów mostowych /art. 18 pkt 2 cyt. wyżej ustawy o drogach publicznych/. Niewątpliwie naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.
Przepis art. 140 kodeksu cywilnego przewiduje, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, czyli prawo własności nie ma charakteru absolutnie nieograniczonego. Inne ustawy, w tym ustawa o drogach publicznych mogą te ograniczenia ustanawiać.
W tych warunkach skarżący nie może kwestionować samodzielnych uprawnień organów administracji państwowych /administracji dróg publicznych/ do rozstrzygania, czy w konkretnej sprawie wykonanie zjazdu z drogi nie będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym i czy będzie zgodna ze wszystkimi przepisami, również techniczno-budowlanymi obowiązującymi w tym zakresie.
Zdaniem organów obu instancji, zgodnie z przepisami - Wytycznymi projektowania dróg III, IV i V klasy technicznej - WPD-2 załącznik nr 2 do zarządzenia nr 5 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 31 marca 1995 r. w sprawie ustalenia wytycznych projektowania drogi, urządzenie tego rodzaju zjazdu nie jest wskazane i takie stanowisko trudno podważyć.
Zarzut skarżącego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu istniejących i projektowanych dróg oraz dostępności do nich był opiniowany przez Zarząd Dróg, co oznacza, że obecnie zarząd dróg nie powinien zgłaszać zastrzeżeń co do wykonania przedmiotowego zjazdu nie jest trafny, gdyż opinia ta dotyczyła jedynie obsługi komunikacyjnej dużych obszarów przyległych do dróg, nie zaś w zakresie podłączenia do nich konkretnych działek.
O tym organy administrujące drogami rozstrzygają dopiero w decyzji administracyjnej w sprawie wykonania zjazdu z drogi. Okoliczność, że niektóre nieruchomości przyległe do drogi krajowej posiadają bezpośrednie zjazdy z tej drogi nie przesądza, że również w przypadku skarżącego na taki bezpośredni zjazd należałoby wyrazić zgodę, ponieważ są to rozwiązania sprzed wielu lat, kiedy to natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi było znacznie mniejsze niż obecnie.
Nakaz ograniczenia zjazdów z dróg krajowych wynikający z powołanych wyżej Wytycznych Projektowania Dróg WPD-2 /punkt 9.12.6/ w tej konkretnej sprawie może być zrealizowany przez wykonanie jednego wspólnego zjazdu dla działek nr 622/1 i 622/2, którą to propozycję przedstawił stronie zarząd dróg.
Zdaniem Sądu nietrafny jest również zarzut skarżącego, że wspólny zjazd dla jego działki i działki sąsiedniej nie poprawi bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż nie zostanie zmniejszona ilość pojazdów korzystających ze zjazdu i natężenie ruchu będzie takie samo jak w przypadku dwóch odrębnych zjazdów, bowiem oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Skoro nie stwierdzono w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, jak również przepisów postępowania administracyjnego w tym art. 7 Kpa w stopniu, jakim mogło by to mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, to skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.