Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 lipca 1983 r. II SA 770/83 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 3 stycznia 1983 r. nr GZU.pg.0430/6242-119/82 jak również decyzji Wojewody S-ckiego z dnia 11 czerwca 1982 r. nr PFZ.4632/13/81/82 w sprawie odmowy zwrotu gospodarstwa rolnego Władysława U., które zostało przejęte na własność Państwa jako opuszczone. W uzasadnieniu tego wyroku podkreślono, że w dniu wydania decyzji o odmowie zwrotu gospodarstwa nie zakończyło się jeszcze postępowanie odwoławcze dotyczące przejęcia gospodarstwa skarżącego na własność Państwa, a poza tym w sprawie objętej wyrokiem naruszone zostały przepisy o właściwości organów orzekających. Sąd w uzasadnieniu wyroku poinformował też strony postępowania sądowego o możliwości dokonania w trybie nadzoru /z urzędu lub na wniosek strony/ oceny prawidłowości decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa Władysława U., to jest decyzji Naczelnika Gminy Ż.W. z dnia 26 marca 1981 r. i częściowo ją zmieniającej decyzji Wojewody S-ckiego z dnia 22 sierpnia 1981 r. nr PFZ.4632/13/81. W wyniku tej zmiany wyłączono spod przejęcia na własność Państwa cztery działki, z których trzy stanowiły własność innych osób. Odnośnie do czwartej działki - nr 68/17 o powierzchni 0,19 ha, stanowiącej własność Władysława U., Wojewoda stwierdził, że jest ona przeznaczona na cele budownictwa letniskowego i nie stanowi części gospodarstwa rolnego. W konsekwencji, poza działką nr 68/17, na własność Państwa przejęto gospodarstwo Władysława U. o powierzchni około 8 ha.
Po otrzymaniu powyższego wyroku, Władysław U. wystąpił dnia 15 lutego 1984 r. do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej ze skargą na przewlekłe załatwianie sprawy należnego mu odszkodowania za bezprawne przejęcie na własność Państwa jego gospodarstwa rolnego. W jego ocenie, organy administracji państwowej przejęły sporne gospodarstwo w ramach akcji pozyskania za wszelką cenę terenów "na cele działkowo-rekreacyjne dla pracowników Min. Handlu Zagranicznego". Z uwagi na nieodwracalne skutki przekształcenia jego gospodarstwa na wspomniane działki i znaczne ich zagospodarowanie, skarżący zamiast przywrócenia stanu poprzedniego domagał się od tej chwili odszkodowania pieniężnego.
Minister rozpoznał tę skargę w trybie nadzoru i stwierdził nieważność decyzji Wojewody S-ckiego z dnia 22 sierpnia 1981 r. w części dotyczącej pozostawienia Władysławowi U. /ściślej - wyłączenia spod przejęcia na własność Państwa/ działki nr 68/17 o powierzchni 0,19 ha. W uzasadnieniu swej decyzji Minister zaakcentował, że "Podstawą do stwierdzenia, że działka nr 68/17 o pow. 0,19 ha nie wchodzi w skład gospodarstwa, może stanowić wyłącznie decyzja Naczelnika Gminy Ż.W. o przeznaczeniu jej na cele rekreacyjne, wydana na podstawie decyzji Wojewody S-ckiego zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego tej gminy". W ocenie Ministra nie było podstaw do wyłączenia tej działki z przejmowanego gospodarstwa tylko dlatego, że znajdowała się ona na terenie przeznaczonym na cele nierolnicze w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji Minister pozbawił Władysława U. ostatniej działki pozostawionej mu przez wojewodę z gospodarstwa przejętego na własność Państwa.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Władysław U. wniósł o uchylenie decyzji Ministra oraz stwierdzenie nieważności decyzji organów I i II instancji, wydanych w postępowaniu zwyczajnym, zwracając uwagę na przewlekłe i stronnicze prowadzenie całego postępowania oraz rażąco naruszające prawo rozstrzygnięcia wymienionych trzech organów administracji państwowej. Skarżący powołał się na dokonane odstępstwa od uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ż.W., w świetle których wyłączono działkę nr 68/17 z gospodarstwa rolnego i założono dla niej odrębną księgę wieczystą. Natomiast odnośnie do pozostałej części gruntów przejętych na własność Państwa, całe postępowanie prowadzono bez jego udziału, nie informując go o terminach lustracji gruntów, dokonywanej zresztą zimą, i sięgnięto od razu po najsurowszy środek, bez stopniowania czynności przewidzianych przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem skarżącego, brak jest obiektywnych ustaleń, czy w jego gospodarstwie były grunty leżące odłogiem, a cała akcja wynikła z pozaprawnego sięgnięcia po jego gospodarstwo, nadające się na działki do pracowników Ministerstwa Handlu Zagranicznego.
W odpowiedzi na skargę nie dostrzeżono nowych okoliczności sprawy, odsyłając do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ze względu na lakoniczność odpowiedzi, Naczelny Sąd Administracyjny rozprawę odroczył i zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej o dokładne ustosunkowanie się do każdego zarzutu skargi, udostępniając Ministerstwu całość akt sprawy. Uzyskana odpowiedź sprowadziła się do wywodów na temat istoty gospodarstwa opuszczonego w rozumieniu par. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych /Dz.U. nr 39 poz. 198/ oraz istoty gospodarstwa rolnego. Z wywodów tych wynikało, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Do innych zarzutów skargi nie ustosunkowano się.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym /Dz.U. nr 39 poz. 174 ze zm./ poszerzono możliwości przejmowania na własność Państwa gospodarstw opuszczonych. Ostatnia wersja art. 2 tej ustawy /w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 13 lipca 1961 r. - Dz.U. nr 32 poz. 161/ dopuszczała przejęcie każdego opuszczonego gospodarstwa, a nie - jak dotychczas - tylko nabytych z reformy rolnej lub osadnictwa. Jednocześnie upoważniono Radę Ministrów do określenia, jakie gospodarstwa uważa się za opuszczone. W par. 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. za gospodarstwa opuszczone uznano takie, na których nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a poza tym nie jest ono w całości lub większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika lub dzierżawcę. Jednakże art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. został uchylony na mocy art. 51 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/, która weszła w życie z dniem 1 lipca 1982 r. Oznacza to, że od dnia 1 lipca 1982 r. egzekwowanie obowiązku rolniczego użytkowania gruntów może następować wyłącznie na podstawie przepisów zacytowanej ustawy z dnia 26 marca 1982 r., zwłaszcza jej art. 40-46. Nowe przepisy w szczególności posługują się pojęciem gruntów rolnych i leśnych, a nie gospodarstwa rolnego, oraz przewidują ekwiwalentność i stopniowanie środków administracyjnych.
W konsekwencji nowej regulacji prawnej wszelkie środki administracyjne, w tym i przejęcie na własność Państwa gruntów leżących odłogiem mimo nałożonych opłat pieniężnych, dotyczą tylko gruntów określonych fizycznie, a nie całego areału wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego.
W zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę stanowisko organów uzasadniono obowiązywaniem w dniu orzekania przez Naczelnika i Wojewodę przepisów cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r., a zwłaszcza zastosowaniem pojęcia gospodarstwa opuszczonego określonego w jego par.
- Pogląd taki jest błędny. Decyzja Wojewody została skarżącemu doręczona dnia 10 września 1982 r. i dopiero od tej daty - stosownie do art. 110 Kpa - można traktować decyzję jako rozstrzygnięcie przekazane stronie i wiążące organ orzekający. W dniu doręczenia decyzji skarżącego nie obowiązywał już omawiany art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., jak i pojęcie gospodarstwa opuszczonego określone w par. 1 cytowanego rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r., skoro całkowitemu przekształceniu uległ stan prawny i nie było przepisów nakazujących kontynuowania postępowania według dotychczasowej regulacji.
Decyzje o przejęciu na własność Państwa ówczesnych gospodarstw opuszczonych miały charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny, co wynikało ze sposobu regulacji prawnej. Organ bowiem mógł przejąć tylko takie gospodarstwo, natomiast sam fakt opuszczenia gospodarstwa nie był zdarzeniem prawnym wywołującym wprost z ustawy skutki prawne, lecz tylko stanowił przesłankę umożliwiającą jego przejęcie.
W podstawie prawnej decyzji powołano się na wszystkie możliwe sytuacje wymienione w art. 156 par. 1 Kpa, nie wskazując, którą z siedmiu się przyjmuje. Taki sposób stwierdzania nieważności decyzji jest niedopuszczalny również dlatego, że stronę pozbawia się możliwości ustalenia konkretnej podstawy prawnej i zgłaszania swoich argumentów. Poza tym w decyzji wyraźnie się stwierdza, że Minister skorzystał z trybu nadzoru wskutek skargi strony, a nie z urzędu. Skoro tak, to przedmiotem rozważań organu nadzoru mogło być jedynie roszczenie. Władysława U. wyprowadzone z decyzji Wojewody S-ckiego, konkretnie - ustalenie odszkodowania za bezpodstawne pozbawienie go własności gospodarstwa. Tymczasem Minister orzekł wbrew żądaniom skarżącego i pozbawił go ostatniej działki z całego gospodarstwa, przeznaczonej wcześniej na cele letniskowe. Stało się to w sytuacji, gdy uznano za legalne urządzenie około stu działek letniskowych dla pracowników administracji państwowej na podstawie identycznych, co w sytuacji skarżącego, czynności planistycznych Naczelnika i Wojewody, natomiast te same czynności w odniesieniu do działki nr 68/17 uznano za nieważne.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że omówione nieprawidłowości były istotnym naruszeniem prawa materialnego i postępowania administracyjnego, wpływającym na wynik sprawy, możliwym nawet do sklasyfikowania w kategorii rażącego naruszenia prawa i dlatego na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa w związku z art. 7-10 Kpa i art. 40-45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ zaskarżoną decyzję uchylił. Koszty postępowania zasądzono na rzecz skarżącego stosownie do art. 208 Kpa.
Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 15 lutego 1984 r. o wszczęcie postępowania w trybie nadzoru /nazwanego skargą na przewlekłe załatwianie sprawy odszkodowania za przejęte gospodarstwo/ powinien ocenić decyzje organów obu instancji postępowania zwyczajnego z wykorzystaniem wyrażonych poglądów sądu administracyjnego.