Uzasadnienie
Marian K. zwrócił się do Urzędu Dzielnicowego w Warszawie o zezwolenie mu na nadbudowę mieszkania w budynku parterowym na działce przy ul. M. nr 23. Naczelnik Dzielnicy decyzją z dnia 12 sierpnia 1983 r. odmówił zezwolenia na tę inwestycję. Z uzasadnienia decyzji wynika, że działka przy ul. M. nr 23 znajduje się na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Materiały do studium planu szczegółowego przewidują na tym terenie usługi administracji oraz komunikację. W uzasadnieniu decyzji wskazano też, że przedmiotowa działka objęta jest decyzją lokalizacyjną nr 81/79 wydaną innemu inwestorowi.
Prezydent m.st. Warszawy, po rozpatrzeniu odwołania Mariana K. od decyzji Naczelnika Dzielnicy, decyzją z dnia 7 grudnia 1983 r. nr UAOS-A/O-NB 290/Płd/83 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji podał, że zgodnie z opinią Biura Planowania Rozwoju Warszawy z dnia 2 listopada 1983 r. teren przy ul. M. nr 23 jest przeznaczony pod usługi handlowe i parkingi wielopoziomowe.
Marian K. zaskarżył decyzję Prezydenta m.st. Warszawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, prosząc o jej uchylenie. skarżący podaje, że jest właścicielem domu jednorodzinnego położonego przy ul. M. nr 23. Budynek jest w złym stanie technicznym i wymaga kapitalnego remontu. Chciałby to wykorzystać do rozbudowy budynku - przez jego nadbudowę. Część nadbudowana byłaby przeznaczona na mieszkanie, a parter - na pomieszczenia gospodarcze, warsztatowo-garażowe. Skarżący jest rolnikiem mającym gospodarstwo rolne o powierzchni 15 ha i projektowane pomieszczenia gospodarcze w miejscu zamieszkania są mu potrzebne. Skarżący oświadcza, że rozumie potrzeby miasta, uważa jednak, że ograniczenia obywateli w dysponowaniu własnością "powinny wynikać co najmniej z zatwierdzonych i zweryfikowanych planów zagospodarowania przestrzennego, a nie z fantazji urzędników, nawet najbardziej kwalifikowanych". Ponadto skarżący zarzuca, że zaskarżone decyzje wydane zostały bez merytorycznego rozpoznania sprawy. W 1983 r. przez ogródek skarżącego w odległości kilkunastu metrów od budynku położono rurociąg elektrociepłowni Kawęczyn. Wyklucza to możliwość wzniesienia w tym miejscu wielokondygnacyjnych garaży.
W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wnosi o jej oddalenie. Organ ten podaje, że działka położona jest na terenie przeznaczonym w planie ogólnym pod budownictwo mieszkaniowe, a w przygotowanym planie szczegółowym - pod usługi administracji i komunikacji. Zatwierdzony plan realizacyjny osiedla "Z" przewiduje na części tego terenu realizację po 1990 r. parkingu wielopoziomowego, a na części - pawilonu handlowego. Wskazany plan realizacyjny został zatwierdzony decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 1979 r. nr 81/79.
W toku rozprawy pełnomocnik Naczelnego Architekta Warszawy oświadczył, że dla terenu obejmującego działkę skarżącego nie wydano pozwolenia na budowę.
Naczelny sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle przepisów prawa budowlanego decyzje organów orzekających w sprawie są decyzjami odmawiającymi Marianowi K. ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji na proponowanym przez niego terenie. W myśl przepisu art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ właściwy terenowy organ administracji państwowej odmawia ustalenia m.in. miejsca i warunków realizacji inwestycji, jeżeli zamierzone rozwiązania naruszają przepisy art. 3-5 ustawy lub powodują przekroczenie ustalonych linii zabudowy albo zostały wykonane przez projektantów nie mających prawa sporządzania prac projektowych /art. 26 ust. 1 ustawy/. Pozwolenia na budowę należy także odmówić, jeśli inwestor nie wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością, na której zamierza realizować inwestycję.
W rozpoznanej sprawie odmowę dopuszczenia realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego, uzasadniono:
- w decyzji organu pierwszej instancji - zamierzonym w materiale do studium planu szczegółowego przeznaczeniem terenu, obejmującego działkę skarżącego, pod usługi administracji oraz komunikacji,
- w decyzji organu odwoławczego - przeznaczeniem przedmiotowego terenu pod usługi handlowe i parkingi wielopoziomowe.
Zarówno organ pierwszej instancji, jak też organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę stwierdziły, że w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy z 1982 r. teren obejmujący działkę skarżącego przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe. Zgodnie z art. 21 ust. 1 prawa budowlanego podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji, także do jej odmowy, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest sporządzany jako plan ogólny i szczegółowy, przy czym w każdej z tych form jest to podstawa do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji. Materiały do planu mogłyby być podstawą ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji lub odmowy tego ustalenia jedynie na obszarach, dla których nie ma planu miejscowego lub nie wyznaczono terenów budowlanych /art. 21 ust. 2 prawa budowlanego/.
Skoro w rozpoznanej sprawie obowiązujący miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza teren obejmujący działkę skarżącego pod budownictwo mieszkaniowego, bez bliższego określenia rodzaju tego budownictwa, brak podstawy prawnej w świetle przepisu art. 54 ust. 5 prawa budowlanego, w związku z art. 21 ust. 1 tej ustawy, do odmowy dopuszczenia na działce skarżącego realizacji inwestycji obejmującej zamierzoną rozbudowę budynku mieszkalnego.
Jeżeli z miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że zamierzone przez inwestora wykorzystanie działki jest zgodne z przeznaczeniem terenu - materiały do studium planu szczegółowego i opinia urbanistyczna nie mogą stanowić podstawy odmowy dopuszczenia zamierzonego przez inwestora wykorzystania działki.
Bez znaczenia dla sprawy jest wydanie w 1979 r. decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny dla osiedla "Z" dla terenu obejmującego działkę skarżącego. W myśl art. 21 ust. 4 prawa budowlanego zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika Naczelnego Architekta Warszawy wynika, że dla przedmiotowego terenu pozwolenia na budowę nie wydano. Wynika to także z odpowiedzi na skargę, w której podano, że na tym terenie przewiduje się realizację inwestycji po 1990 r. Zatem plan realizacyjny z 1979 r. w części dotyczącej przedmiotowego terenu stracił ważność.
Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego /art. 54 ust. 5 w związku z art. 21 ust. 1 prawa budowlanego/. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, stosownie do art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa oraz art. 208 tego kodeksu, należało orzec, jak w sentencji.
Ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wymaga wniosek skarżącego o zgodę na rozbudowę jego domu mieszkalnego - znajdującego się na działce przy ul. M. nr 23 w Warszawie. Przy załatwieniu sprawy należy wziąć pod uwagę wykładnię przepisów podaną wyżej.