Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 15 marca 1996 r., wydaną w trybie art. 127 par. 3 Kpa, utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia 4 stycznia 1996 r. odmawiającą Zarządowi Wojewódzkiemu NSZZ Policjantów w K. udzielenia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w przedmiocie usług ochrony mienia.
W uzasadnieniu podał m.in., że prowadzenie przez związek zawodowy policjantów tego rodzaju działalności gospodarczej jest niezgodne z przepisami prawa.
Świadczenie usług ochrony mienia przez członków związku zawodowego policjantów w obiektach Policji może powodować zagrożenie wykorzystywania autorytetu urzędu, informacji służbowych bądź środków publicznych dla celów pozasłużbowych albo w sposób sprzeczny z ich przeznaczeniem, co jest objęte ochroną wynikającą z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych. (...)
NSZZ Policjantów - Zarząd Wojewódzki w K. zaskarżył decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniósł, że stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych, według którego związek zawodowy policjantów nie ma prawa prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na świadczeniu usług w za kresie ochrony mienia, nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Zdaniem skarżącego nie ma żadnego przepisu prawa, który zabraniałby związkowi prowadzenia takiej działalności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nie ulega kwestii, że związek zawodowy może prowadzić działalność gospodarczą. Świadczy o tym treść art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, który stanowi, że dochód z działalności gospodarczej prowadzonej przez związki zawodowe służy realizacji ich celów statutowych. Jest to jedyna i dość skąpa regulacja dotycząca tej sfery działalności związku. Brakuje wyraźnego określenia granic podejmowania przez związek przedsięwzięć gospodarczych. Wskazuje się natomiast cel tej działalności.
Polskie prawo afirmuje zasadę wolności podejmowania działalności gospodarczej. Oznacza ona możliwość podejmowania każdej działalności gospodarczej przez różne podmioty /art. 1 i 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej - Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./.
Istnieje jednak szereg ograniczeń w tym zakresie. Wynikają one m.in. ze statusu prawnego danego podmiotu, czy celów, do jakich został on powołany.
Istotą działania związku zawodowego jest reprezentowanie i obrona praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy /art. 1 ustawy związkowej/. Jako reprezentant i obrońca interesów ludzi pracy związek występuje wobec tych wszystkich, którzy są zobowiązani do podejmowania decyzji w tym zakresie. Według art. 6 ustawy związkowej związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy bytu i wypoczynku. Mogą to czynić angażując się na rzecz podnoszenia ekonomicznej efektywności gospodarowania, a więc wytwarzania środków, które służą zaspokajaniu potrzeb ludzi pracy oraz współdziałając w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu środków na te cele. W tym też znaczeniu związek zawodowy zajmuje się warunkami życia emerytów i rencistów /art. 26 pkt 5 ustawy związkowej/.
W szeroko normatywnie określonej podstawowej funkcji związku zawodowego nie mieści się prowadzenie działalności gospodarczej. Nie mieści się samodzielne pozyskiwanie środków materialnych w celu zaspokajania we własnym zakresie potrzeb bytowych członków. Z treści art. 24 ust. 1 ustawy związkowej wynika, że działalność gospodarcza nie jest celem związku, a środkiem służącym realizacji jego zdań, określonych w art. 1 ustawy. Stąd też dochód z tej działalności ma być przeznaczony na wykonywanie zadań statutowych związku, a nie dzielony pomiędzy członków.
Związek zawodowy nie może więc podejmować przedsięwzięć gospodarczych, które w zamiarze stanowią źródło dochodu dla członków - pracowników, emerytów lub rencistów. Zakaz podziału dochodu z działalności gospodarczej pomiędzy związkowców dotyczy każdego sposobu podziału. Można uczestniczyć w dochodzie wygospodarowanym przez związki pobierając wynagrodzenie za pracę w firmie związkowej. Można też korzystać z zapomóg pieniężnych od związku.
Prowadząc taką działalność związek nie może oczywiście wykorzystywać w tym celu środków zakładu pracy powołując się na przepis art. 33 ustawy związkowej, zobowiązujący pracodawcę do udostępniania związkowi pomieszczeń i urządzeń technicznych niezbędnych do wykonywania działalności związkowej.
Jeszcze dalej sięgają ograniczenia dotyczące działalności związkowej osób nie mających statusu pracowniczego - funkcjonariuszy służb paramilitarnych. Znajdują one prawne uzasadnienie w ustawie o związkach zawodowych. Art. 6 tej ustawy stanowi, że do praw związkowych funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Służby Więziennej oraz strażaków Państwowej Straży Pożarnej stosuje się odpowiednio przepisy niniejszej ustawy z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw. Mocą art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych /Dz.U. nr 30 poz. 181 ze zm./ wprowadzono zakaz uczestniczenia funkcjonariuszy Policji i ich związków zawodowych we wszelkiej działalności, w tym gospodarczej, która mogłaby prowadzić do wykorzystywania autorytetu urzędowego, informacji służbowych, bądź środków publicznych dla celów pozasłużbowych albo w sposób sprzeczny z ich przeznaczeniem. Trzeba dodać, że zakaz ten obowiązuje obecnie na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Zdaniem sądu w składzie orzekającym, NSZZ Policjantów w K., prowadząc od 1 kwietnia 1992 r. bez koncesji działalność gospodarczą, polegającą na świadczeniu usług w zakresie ochrony mienia, naruszył ustawę o związkach zawodowych /art. 1 i art. 24 ust. 1/, ustawę o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych /art. 8 ust. 3/ i ustawę o działalności gospodarczej /art. 11 ust. 1 pkt 11/.
Z akt sprawy wynika, że skarżący prowadził działalność komercyjną w pomieszczeniach Policji i przy użyciu należących do niej środków technicznych. Dokumenty informują, że organy Policji w K. udostępniły związkowi zawodowemu nieodpłatnie urządzenia elektronicznego systemu alarmowego i brały udział w pozyskiwaniu kontrahentów zainteresowanych chronieniem /odpłatnie/ przez związek ich mienia za pomocą tych urządzeń. Związek świadczył też tego rodzaju usługi /nieodpłatnie/ na rzecz Policji. monitorując komisariaty Policji i inne obiekty policyjne.
W ramach prowadzonej działalności gospodarczej współuczestniczył w działaniach operacyjnych Policji.
Zdaniem sądu tego rodzaju wspólne związkowo-policyjne, komercyjno-publiczne przedsięwzięcia nie tylko prowadzą do wykorzystania autorytetu urzędowego Policji, ale ten autorytet istotnie podważają.
Sąd rozumie wynikającą z transformacji ustrojowej potrzebę prywatyzacji pewnych funkcji państwa. Widzi jednak konieczność przestrzegania przy tym prawa. Wyrazem takiej prywatyzacji funkcji publicznych w zakresie zapewnienia ochrony bezpieczeństwa osób i mienia jest ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia /Dz.U. nr 114 poz. 740/ wchodząca w życie pod koniec marca 1998 r. Akt ten nie zwalnia jednak Policji z jej ustawowych zadań określonych ustawą z dnia 6 czerwca 1990 r. o Policji. Poszerza jedynie możliwości podejmowania przez inne podmioty subsydiarnych działań ochronnych w zakresie bezpieczeństwa.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną.