Uzasadnienie
Antoni O. domagał się od Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenia nieważności uchwał Rady Miejskiej w N.D.M. z dnia 3 marca 1992 r. nr 117/XXV/92 i z dnia 1 lipca 1994 r. nr 6/I/94 w przedmiocie wyboru burmistrza z powodu naruszenia art. 72 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych /Dz.U. 1992 nr 8 poz. 31 ze zm./ i par. 13 ust. 1 statutu Miasta N.D.M. Zdaniem skarżącego, Marek P. - jako żołnierz zawodowy - nie mógł być wybrany na stanowisko burmistrza, a ponadto wyboru dokonano już na pierwszej sesji rady zamiast na sesji następnej po upływie kadencji poprzedniej rady.
Z powodu niewskazania podstawy prawnej skargi pismem z dnia 7 lutego 1995 r. przewodniczący wydziału Sądu zwrócił się do skarżącego o wyjaśnienie, czy ze skargą występuje "jako obywatel miasta będący jednocześnie radnym, czy jako radny bieżącej i poprzedniej kadencji Rady". W odpowiedzi z dnia 9 lutego 1995 r. skarżący poinformował, że "z wymienioną skargą występuje jako radny poprzedniej i bieżącej kadencji Rady".
Rada Miejska w N.D.M. podjęła uchwałę z dnia 25 października 1995 r. w sprawie zajęcia stanowiska w rozpoznawanej sprawie i wniosła o odrzucenie lub oddalenie skargi. Pierwszy wniosek Rada uzasadniła brakiem legitymacji radnego do zaskarżania uchwał macierzystej rady do sądu i brakiem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, którą to czynność skarżący był obowiązany wykonać, gdyby przyjąć, że jego skarga była wniesiona w tym trybie. Drugi natomiast wniosek Rada powiązała z wyrokami sądu administracyjnego w sprawach II SA 280/95 i II SA 12/95, rodzajowo podobnych, a w zakresie problematyki prawnej - identycznych.
Na rozprawie sądowej skarżący wyjaśnił, że występując ze skargą na powyższe uchwały wykorzystał oprócz swoich uprawnień radnego także uprawnienia obywatelskie, a swój interes prawny, o którym mówi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, "rozumie jako prawo do reagowania na każde naruszenie prawa, do jakiego doszło przy podejmowaniu uchwał Rady". Zdaniem skarżącego, charakter wezwania Rady do usunięcia naruszenia prawa miały jego wystąpienia na sesjach rady w dniach 9 i 23 listopada 1994 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 70 ust. 1 i 4 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ samorząd terytorialny jest podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego, a podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Postanowienia te są rozwinięte w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. W ich świetle mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową /art. 1 ust. 1/ i podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym /poprzez wybory i referendum/ lub za pośrednictwem organów gminy /art. 11 ust. 1/. Wśród tych organów najważniejsza jest rada gminy z rozległymi uprawnieniami stanowiącymi i kontrolnymi /art. 15 i 18/; tworzą ją radni reprezentujący swoich wyborców i utrzymujący z nimi stałą więź, między innymi w celu przedstawiania ich postulatów do rozpatrzenia organom gminy /art. 23 i 24/.
Stanowisko organu kolegialnego, jakim jest rada gminy, kształtuje się w wyniku głosowania poddanego określonym rygorom w zależności od rodzaju sprawy, a jego zewnętrznym wyrazem jest podjęta uchwała. Przy zachowaniu odpowiedniego trybu głosowania i wymaganej liczby radnych uzyskana większość głosów decyduje o stanowisku rady.
Ocena legalności uchwał należy do organów nadzoru /art. 91/ lub do sądu administracyjnego w razie ich zaskarżenia przez te organy po upływie 30 dni od doręczenia im uchwał /art. 93/. Z kolei rozstrzygnięcia nadzorcze tych organów mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego przez gminę, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała odpowiedniego organu gminy /art. 98/ podjęta zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jego składu /art. 14/. Jest to podstawowa regulacja z zakresu funkcjonowania rady gminy jako organu samorządu terytorialnego podlegającego w odpowiednim zakresie i trybie nadzorowi ze strony administracji rządowej. Według niej radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady gminy podjętych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania.
Szczególne unormowania zawiera art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Chodzi tu o krąg podmiotów, który nie musi być zbieżny ze wspólnotą samorządową, jaką według art. 1 ust. 1 tworzą mieszkańcy gminy. Przy korzystaniu z tego przepisu należy wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Naruszenie takie powinno mieć charakter ingerencji w indywidualny interes prawny lub uprawnienie podmiotu i wywoływać skutki uzasadniające skorzystanie z możliwości zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego.
Pełnienie funkcji radnego nie pozbawia obywatela możliwości zaskarżenia - w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - uchwały organu samorządu własnej gminy, gdy został nią naruszony jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Odmienny pogląd byłby wyrazem niedopuszczalnego różnicowania pozycji obywateli znajdujących się w porównywalnej sytuacji. Nie można natomiast traktować tego przepisu jako podstawy zaskarżenia uchwały organu gminy przez każdego, kto subiektywnie uznaje uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa. Ocena legalności uchwał organów gminy należy do uprawnień organów nadzoru, realizowanych stosownie do art. 91 i 93 omawianej ustawy.
W świetle powyższych wywodów skarżący jako radny nie miał legitymacji do zaskarżenia obu uchwał w sprawie wyboru burmistrza. Z powodu niewykazania, że jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie jako obywatela zostały naruszone wymienionymi uchwałami, nawet zmodyfikowana na rozprawie sądowej skarga podlegała również odrzuceniu, ponieważ nie spełniała warunków określonych w art. 101 ust. 1 ustawy. W rezultacie zbędne było zajmowanie się oceną, czy skarżący dopełnił obowiązku wezwania Rady do usunięcia naruszenia prawa, przewidzianego w tym przepisie.
Z powyższych względów na podstawie art. 207 par. 6 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ orzeczono jak w sentencji.