Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 października 1980 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej uchwalił z urzędu decyzję naczelnika Gminy L. z dnia 20 marca 1976 r. oraz decyzję Wojewody Katowickiego z dnia 18 maja 1977 r., dotyczące przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej o pow. 4,4762 ha, położonej w W. Jednocześnie Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej stwierdził w sentencji, że wymienione decyzje są nieważne, ponieważ zostały wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.
Po rozpatrzeniu wniosku Alfonsa Ś., decyzją z dnia 15 października 1984 r. nr GZU fz 0430/6242-102/85, Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej odmówił przyznania odszkodowania z tego tytułu.
W motywach tej decyzji stwierdzono m.in., że zgodnie z art. 160 Kpa stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania przez organ administracji państwowej decyzji z naruszeniem art. 156 Kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę. W rozumieniu art. 160 Kpa w przedmiotowej sprawie rzeczywistą szkodą byłaby utrata własności nieruchomości. W niniejszej sprawie nie zaistniała taka sytuacja. Wyżej wymieniona nieruchomość nie została przejęta na własność Państwa. Od 1958 r. znajdowała się ona w użytkowaniu PGR. Nie zachodzą zatem przesłanki do przyznania właścicielom odszkodowania wynikającego z przepisów art. 160 Kpa.
Na powyższą decyzję wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Alfonsa Ś., wnosząc o jej uchylenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zasadnicza w niniejszej sprawie jest kwestia, czy Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do jej rozpoznania.
Problematyka odszkodowań jest klasyczną instytucją kodeksu cywilnego /księga trzecia: zobowiązania/. W ujęciu przepisów art. 153, art. 160 i art. 215 Kpa, źródłem szkody staje się jedna z form działania administracji państwowej o charakterze władczym - decyzja administracyjna. Jeżeli przepisy Kc o odpowiedzialności Skarbu Państwa za funkcjonariuszy państwowych, w szczególności art. 417 i art. 418 Kc, obejmują swym zakresem odpowiedzialność za szkody wyrządzone wszelkimi formami działania organów administracji, to omawiane przepisy Kpa dotycząc szkód spowodowanych taką działalnością administracji, która przybiera postać decyzji administracyjnej /por. Józef Kremis: Odpowiedzialność odszkodowawcza za decyzje administracyjne według kodeksu postępowania administracyjnego, Palestra 1984 nr 9 str. 5/.
W myśl art. 160 par. Kpa stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 par. 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie.
Do odszkodowania stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu /art. 160 par. 2 Kpa/.
O odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w art. 160 par. 1 orzeka organ administracji państwowej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia art. 156 par. 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 par. 2, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 par. 1 /art. 160 par. 4 Kpa/.
Strona niezadowolona z odszkodowania przyznanego jej przez organ administracji państwowej wymieniony w par. 4, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, może wnieść powództwo do sądu powszechnego /art. 160 par. 5 Kpa/.
Ten tryb dochodzenia roszczeń jest konsekwencją stanowiska ustawodawcy, że skoro organ administracji stwierdził nieważność wcześniej wydanych decyzji administracyjnych /np. z powodu rażącego naruszenia prawa do wydania decyzji bez podstawy prawnej/, to uznał także co do zasady swą odpowiedzialność za rzeczywistą szkodę /jeśli taka powstała/.
W interesie Państwa i obywatela leży, by szkody wyrządzone taką decyzją zostały jak najszybciej naprawione, ponieważ organy administracji państwowej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli /art. 8 Kpa/.
Tak więc art. 160 Kpa tworzy odrębną podstawę odpowiedzialności i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu cywilnego.
W doktrynie wyrażane są poglądy, że "administracyjne postępowanie o odszkodowanie następuje na żądanie strony poszkodowanej. Organ administracji państwowej wymieniony w art. 160 par. 4 Kpa orzeka o odszkodowaniu w formie decyzji. Decyzja odszkodowawcza będzie w swej treści merytorycznej podobna do wyroku sądowego, choć niewątpliwie może zawierać w sobie element uznania. Wraz z wydaniem decyzji odszkodowawczej kończy się postępowanie w trybie administracyjnym /jednoinstancyjne/, dalej zaś właściwy jest sąd powszechny" /op. cit. str. 18/.
Odnosi się to zarówno do wydania decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania, jak i przyznania przez organ administracji państwowej odszkodowania - zdaniem strony - zbyt niskiego.
Podobne stanowisko co do obligatoryjności postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania /przed rozpoznaniem sprawy przez sąd powszechny/ zajął A. Zieliński /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze 1985, str. 325-326, stwierdzając m.in.: "W związku z powyższym uregulowaniem należy uznać, że poszkodowany nie może zwrócić się do sądu z pominięciem drogi administracyjnej".
Naczelny Sąd Administracyjny, aprobując to stanowisko doktryny, wyraża następując pogląd prawny:
Od decyzji orzekającej o przysługującym od organu administracji państwowej odszkodowaniu /art. 160 par. 1 i 4 Kpa/ nie służy stronie skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarówno w przypadku wydania decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania, jak i przyznania przez organ administracji państwowej odszkodowania - zdaniem strony - zbyt niskiego, strona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia decyzji w tej sprawie, może wnieść powództwo do sądu powszechnego /art. 160 par. 5 Kpa/.
Z uwagi na szczególną sytuację, jaka powstaje w dniu wydania decyzji z naruszeniem art. 156 par. 1 Kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, ustawodawca nie domniemywał właściwości NSA. Przeciwnie, w art. 160 par. 5 Kpa wyraźnie sprecyzował, że strona niezadowolona z odszkodowania przyznanego jej, przez organ administracji państwowej wymieniony w par. 4, w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, może wnieść powództwo do sądu powszechnego.
Jest to rozwiązanie nowoczesne, w znacznej mierze odformalizowane, i mające na celu zarówno interes Państwa, jak i interes obywatela. Nie leży bowiem w interesie socjalistycznego Państwa, by obywatel, który poniósł rzeczywistą szkodę w wyniku działania organów tego Państwa /w sytuacjach określonych w art. 160 par. 1 Kpa/ był narażony nie tylko na - często poważne - wydatki i stratę czasu, jakie wiążą się z prowadzeniem procesów odszkodowawczych, ale także na stresy psychiczne i pogłębiające się uczucie pokrzywdzenia, że chociaż organy administracji państwowej przyznały np. fakt rażącego naruszenia prawa i stwierdziły nieważność krzywdzących dla obywatela decyzji, to mimo to nie chcą tej szkody naprawić. Przeciwnie, w interesie Państwa leży jak najszybsze wyrównanie szkody wyrządzonej obywatelowi decyzją administracyjną, której nieważność następnie stwierdzono z powodu naruszenia art. 156 par. 1 Kpa /lub stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem tego przepisu/.
W myśl art. 7 Kpa organy administracji państwowej stoją na straży praworządności ludowej i podejmują wszelkie niezbędne kroki do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela.
Dlatego też każdy, nawet odosobniony przypadek naruszenia zasady praworządności wymaga funkcjonowania instytucji prawnych służących do szybkiego i pełnego jej przywrócenia. Tylko takie załatwienie sprawy umacnia zaufanie do Państwa i jego organów, umacnia poczucie bezpieczeństwa prawnego.
Z tych względów na podstawie art. 204 par. 1 Kpa orzeczono jak w sentencji.