Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 sierpnia 1993 r. wydanym na podstawie art. 86 i 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, Wojewoda orzekł nieważność pkt 1 programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na terenie miasta i gminy R., stanowiącego załącznik do uchwały nr 131/93 Rady Miejskiej w R. z dnia 22 czerwca 1993 r., i par. 1 uchwały nr 132/93 Rady Miejskiej w R. z dnia 22 czerwca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży tych napojów na terenie gminy. W pkt 1 wymienionego programu ustalono zasadę, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży przypada na 400 stałych mieszkańców gminy, natomiast w par. 1 uchwały ustalono 15 takich punktów jako liczbę maksymalną. W obu wypadkach chodziło o sprzedaż napojów zawierających ponad 4,5 proc. alkoholu.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda zarzucił niezrozumiałe zwiększenie o przeszło 100 proc. liczby punktów sprzedaży wysokoprocentowych napojów alkoholowych /dotychczas było ich 7/ w sytuacji, gdy z art. 1, 2 i 12 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ wynika obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczenia dostępności i spożycia takich napojów. Zdaniem Wojewody, takiego stanu nie może usprawiedliwiać samodzielność gminy ani jej turystyczny charakter, gdyż w rozwiniętej sieci gastronomicznej sprzedaż napojów alkoholowych nie jest limitowana.
W skardze do sądu Rada Miejska w R. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z powodu naruszenia art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r., upoważniającego gminę do ustalania liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 proc. alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży. W ocenie skarżącej ustalenie liczby takich punktów w stosunku do liczby mieszkańców jest wyrazem ograniczenia dostępności alkoholu, zwłaszcza gdy "obowiązujące przepisy oprócz ogólnej zasady ograniczającej spożycie i dostępność alkoholu w sposób precyzyjny nie wypowiadają się co do przesłanek ustalania ilości punktów sprzedaży alkoholu (...), pozostawiając powyższe zagadnienie w gestii rad". W skardze zwrócono też uwagę na warunki lokalne wpływające na konieczność zwiększenia liczby legalnych punktów sprzedaży tych napojów w celu "zmniejszenia handlu pokątnego" oraz rozmieszczenia tych punktów z uwzględnieniem usytuowania poszczególnych miejscowości i zaspokojenia potrzeb wynikających z turystycznego charakteru gminy /sezonowy wzrost liczby przyjezdnych/.
Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i w szczególności podkreślił, że wynikająca z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 omawianej ustawy zasada ograniczania dostępności alkoholu wiąże wszystkie organy, natomiast środki działania jako przedsięwzięcia dostosowane do lokalnych warunków muszą służyć realizacji tej zasady, a nie ją podważać. Wojewoda nawiązał również do odstąpienia od limitowania sieci punktów sprzedaży piwa i punktów sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia na miejscu jako okoliczności, która powinna być uwzględniana przy podejmowaniu zakwestionowanych uchwał.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sformułowany w preambule cel ustawy z dnia 26 października 1982 r. znalazł odbicie w jej przepisach ogólnych, zobowiązujących wszystkie organy do podejmowania m.in. działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych /art. 1 ust. 1/, w szczególności przez tworzenie warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, działalność wychowawczą i informacyjną oraz ograniczanie dostępności alkoholu /art. 2 ust. 1, 2 i 4/. Tak określony cel i zadania nie uległy zmianie po nowelizacji art. 12 i art. 18 dokonanej ustawą z dnia 17 kwietnia 1993 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 40 poz. 184/.
Nie zajmując się szczegółowym omówieniem dokonanej nowelizacji należy jednak podkreślić, że nie chodziło w niej o proste przekazanie radom gmin uprawnień należących wcześniej do innych organów. Otóż przewidziane w art. 12 ust. 1 i 4 ustalenie przez radę gminy liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 proc. alkoholu /z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży powinno być dostosowane do potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Oznacza to, że liczba punktów sprzedaży takich napojów musi wynikać z wymienionego programu, opracowanego z uwzględnieniem aktywnej realizacji celu ustawy i jej art. 1-2 jako ogólnych przepisów odnoszących się i do rady gminy. Pamiętać również należy, że jednoczesne zniesienie dotychczasowych ograniczeń w sprzedaży piwa i napojów zawierających powyżej 4,5 proc. alkoholu konsumowanych w miejscu zakupu wydatnie zwiększa spożycie alkoholu i okoliczność ta nie może być pomijana przy podejmowaniu omawianych czynności rady gminy.
W rozpoznawanej sprawie warunki te nie zostały spełnione. W uchwalonym programie nie ma elementów analizy zjawiska alkoholizmu prowadzącej do ustalenia właściwej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Ich zwiększenie o przeszło 100 proc. z zastosowaniem rachunkowego wskaźnika /1 punkt na 400 mieszkańców gminy/, według którego reglamentuje się deficytowe artykuły powszechnego użytku, nie może być aprobowane. Krytycznie też należy ocenić zawarty w skardze pogląd o konieczności zwalczania pokątnego handlu alkoholem przez zwiększenie legalnych punktów jego sprzedaży, gdyż w ten sposób ułatwia się, a nie utrudnia dostęp do niego. Trafnie również Wojewoda zwrócił uwagę na istniejącą w gminie sieć sezonowych lokali gastronomicznych ze sprzedażą alkoholu dostosowaną do ruchu turystycznego. Jak wyjaśnili na rozprawie sądowej pełnomocnicy Wojewody, na terenie gminy jest 15 takich lokali i około 30 punktów sprzedaży piwa.
Z powyższych względów rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie narusza prawa i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa orzekł jak w sentencji.