Uzasadnienie
Wojewoda Białostocki decyzją z dnia 26 marca 1981 r., nr WBG-PFZ/4613-49/81 utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia 18 lutego 1981 r., nr 70195/6/81, w sprawie zatwierdzenia Zygmunta i Bronisławy małżonków Z. na nabywców działki gruntu z PFZ nr 695 o powierzchni 6,18 ha, położonej we wsi S. i zezwolenia na przekroczenie normy obszarowej, oraz odmowy sprzedaży działek nr 676 i 695 położonej w tej wsi Zygmuntowi P., Henrykowi K. i Michałowi N. Od decyzji Wojewody Białostockiego złożyli skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Henryk K., Zygmunt P. oraz Michał i Jan N. Skarżący zarzucają, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ nie uwzględnia, że przysługiwało im - jako wieloletnim /bo od 1974 r./ dzierżawcom działki nr 695 - pierwszeństwo jej nabycia, a ponadto błędnie przyjmuje, że nie mają oni kwalifikacji rolniczych, podczas gdy na roli pracują od dzieciństwa i praca ta stanowi podstawę ich utrzymania.
Podnoszą również, że na działkę nr 695 składają się użytki zielone /jest to bowiem łąka/ niezbędne dla ich niewielkich gospodarstw rolnych nastawionych na hodowlę. Nabycie tej działki na zasadzie współwłasności pozwoliłoby na umocnienie ich gospodarstw. Zakwalifikowani na nabywców omawianej działki małżonkowie Z. mieszkają stale w B. i pracują w jednostkach gospodarki uspołecznionej. Dopiero w 1980 r. zakupili prywatnie około 8 ha ziemi, do której uprawy jeszcze nie przystąpili, praca na roli nie stanowi więc ich głównego źródła utrzymania. Małżonkowie Z. zamierzają na spornej działce założyć sad, co w aktualnej sytuacji kraju zasługuje na mniejsze poparcie, aniżeli rozwój hodowli, w jakiej zamierzają specjalizować się skarżący.
Skarżący podnoszą, że małżonkowie Z. zaciągnęli pożyczki w wysokości 2 mln zł i obecnie ubiegają się o nową w wysokości 9 mln zł, chociaż poprzedniej jeszcze nie spłacili. Nadmieniają też, że przed kilkoma tygodniami na łamach "Gazety Współczesnej" ukazał się artykuł Jerzego Siwaka pt. "Druga Polska-letniskowa", w którym obszernie opisywano nieprawidłowości obrotu ziemią na terenie gminy S. i wykazano rażące naruszenie zasad postępowania Naczelnika Miasta i Gminy w S., którego zresztą obecnie zmieniono. Skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji i zakwalifikowanie ich jako kandydatów na nabywców działki nr 695.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Białostocki, wnosząc o jej oddalenie podał, że małżonkowie Z. są właścicielami gospodarstwa specjalistycznego /specjalizacja owoców ziarnkowych/ o powierzchni 10,93 ha. Działka nr 695 o powierzchni 6,18 ha graniczy z ich gospodarstwem, przez co utworzony został zwarty areał gruntów pod uprawy sadownicze, które - zgodnie z opinią specjalisty - mogą być na tej działce prowadzone. Fakt użytkowania przez skarżących spornej działki przed jej przejęciem na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi na podstawie umów o kooperację w świetle przepisów par. 12 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 19 poz. 114/ nie daje pierwszeństwa do nabycia tej nieruchomości, gdyż nie były to umowy dzierżawy gruntów należących do Państwowego Funduszu Ziemi.
Ponadto skarżący Zygmunt P. i Michał N. nie mogli być nabywcami gruntów państwowych, ponieważ w czasie rozpatrywania sprawy nie mieli wymaganych kwalifikacji rolniczych. Umowa sprzedaży małżonkom Z. działki nr 695 została zawarta w formie aktu notarialnego w dniu 7 kwietnia 1981 r., tj. przed wniesieniem skargi.
Na rozprawie przed naczelnym Sądem Administracyjnym Zygmunt Z. podał, że mieszka wraz z rodziną /żona oraz dwoje dzieci w wieku 18 i 14 lat/ w B., gdzie zajmuje mieszkanie spółdzielcze typu M-5. Ma wykształcenie wyższe mechaniczne oraz mistrzowskie ogrodnicze. Do 31 maja 1981 r. zatrudniony był w Jelczańskich Zakładach Samochodowych jako kierownik placówki. Obecnie ubiega się o pożyczkę w wysokości nie 9, lecz 7 mln zł. Karta gospodarstwa specjalistycznego dotyczy 3 ha gruntu nabytego w 1974 r. z Państwowego Funduszu Ziemi, na którym w 1975 r. założył sad owocowy. W sierpniu 1980 r. nabył w obrocie międzysąsiedzkim 7,10 ha, a oprócz tego prowadzi pasiekę, uprawy pod folią i uprawy współrzędne; pasieka obecnie wynosi około 40-50 rodzin i znajduje się na terenie różnych PGR-ów. W przyszłości na 5 ha zamierza założyć sad. Prócz tego prowadził hodowlę nutrii, z której obecnie zrezygnował. Na działce o powierzchni 3 ha rozpoczął budowę domu mieszkalnego i przechowalni owoców.
Gospodarstwo rolne uprawiał sam, korzystając z pomocy żony i starszej córki - uczennicy Technikum Rolniczego; ziemię pomagał mu orać rolnik. Sam również prowadził hodowlę nutrii i zajmował się pszczelarstwem; łączył to z pracą zawodową. Pod uprawę sadowniczą zamierza przeznaczyć łącznie 14 ha. Nadal nie będzie korzystał z pracy najemnej, poza okresową, doraźną pomocą. Ziemia na spornej działce jest zbyt dobra, by przeznaczyć ją na łąkę, a ponadto działka ta granicy z gruntem o powierzchni 7,10 ha nabytym przezeń w 1980 r.
Czesław K. podał, że działkę nr 695 dzierżawił wraz z pozostałymi skarżącymi od 1974 r. Własne gospodarstwo rolne o powierzchni około 6 ha przekazał - jako następcy - synowi, Henrykowi K., który z chwilą objęcia tego gospodarstwa zwolnił się z pracy w "Polmozbycie" w B. i pracuje na roli. Obecnie syn przebywa na wycieczce w Stanach Zjednoczonych, a synowa z dziećmi pozostała w kraju. Skarżący potwierdził, że Naczelnik Miasta i Gminy w S., który wydał zaskarżone decyzje, został odwołany.
Zygmunt P. podał, że do chwili obecnej pracuje w gospodarstwie rolnym o powierzchni 3,16 ha i w przyszłości /obecnie ma 52 lata/ zamierza gospodarstwo to przekazać synowi.
Michał N. wyjaśnił, że gospodarstwo rolne o powierzchni około 3 ha przekazał w marcu 1981 r. synowi, Janowi N. Syn ten - poza pracą w gospodarstwie rolnym - zatrudniony jest ponadto w mieście, ponieważ z tak małego gospodarstwa nie jest w stanie utrzymać rodziny składającej się z ośmiu osób /syn, synowa, czworo dzieci oraz rodzice/. Sytuacja uległaby zmianie, gdyby został upełnorolniony.
W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, natomiast pełnomocnik Wojewody Białostockiego oraz zainteresowany - Zygmunt Z., wnieśli o oddalenie skarg.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
1. Stosownie do treści art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do badania decyzji administracyjnych wyłącznie pod kątem ich zgodności z przepisami prawa. W wypadku stwierdzenia uchybień określonych w art. 207 par. 2-4 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność bądź niezgodność z prawem; Sąd w razie braku takich uchybień skargę oddala /art. 207 par. 5 Kpa/; nie jest natomiast władny zaskarżoną decyzję zmienić.
2. Z materiałów sprawy wynika, że organy administracji państwowej I i II instancji dopuściły się szeregu uchybień. W szczególności nie jest trafny pogląd, wyrażony w uzasadnieniu decyzji Wojewody Białostockiego i powtórzony w odpowiedzi na skargi, że "fakt użytkowania przez skarżących przedmiotowych gruntów na podstawie umów o kooperację zawieranych z Gospodarstwem Pomocniczym Państwowego Technikum Rolniczego w D., a następnie z Wojewódzkim Ośrodkiem Postępu Rolniczego w B., w świetle par. 12 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 19 poz. 114/ nie daje pierwszeństwa do nabycia nieruchomości PFZ, gdyż nie były to umowy dzierżawy gruntów należących do PFZ. Wprawdzie przedstawiona przez skarżących na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym umowa z dnia 18 maja 1978 r. istotnie nosi tytuł "umowa o kooperację", to jednak z treści jej wynika, że w rzeczywistości chodzi tu o umowę dzierżawy m.in. w par. 1 ust. 1 lit. "d" umowy znajdują się zwroty "Gospodarstwo Pomocnicze wydzierżawia rolnikom reprezentowanym przez Ob. K. Wacława (...)", "Rolnicy dzierżawiący łąkę (...)". Tak to rozumiał m.in. Zygmunt Z., wszyscy skarżący, Naczelnik Miasta i Gminy w S. oraz Wojewódzki Ośrodek Postępu Rolniczego w Z. z siedzibą w B. A zatem pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności z materiałami sprawy, a także narusza przepis art. 65 par. 2 Kc stanowiący, iż w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Naruszenie to legło u podstaw zaskarżonej decyzji, miało więc istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc wyżej wymienione umowy nie były umowami o kooperację, lecz umowami o dzierżawy, a w konsekwencji - skarżący byli dzierżawcami.
Nie jest trafny również pogląd, że fakt wydzierżawienia gruntów bezpośrednio przed ich przekazaniem na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi nie daje dzierżawcy pierwszeństwa nabycia nieruchomości na podstawie par. 12 ust. 2 pkt 1 lit. "a" cyt. zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r., i że konieczne jest, by dzierżawa dotyczyła gruntów Państwowego Funduszu Ziemi. Wyżej wymieniony przepis nie upoważnia do tak zawężonej interpretacji i powinien być rozumiany w ten sposób, że pierwszeństwo nabycia gruntów Państwowego Funduszu Ziemi przysługuje również dzierżawcy, który dzierżawił grunty bezpośrednio przed ich przekazaniem na rzecz PFZ, jeżeli oczywiście spełnione zostaną pozostałe wymagania przewidziane w tym przepisie, tj.: a/ dzierżawca prowadzi racjonalną gospodarkę, b/ dzierżawione nieruchomości wraz z posiadanymi stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, c/ dzierżawca prowadzi gospodarstwo osobiście lub przy pomocy członków rodziny, a ponadto gdy kandydat odpowiada określonym w przepisach Kc warunkom nabycia nieruchomości rolnej z podziału gospodarstwa /par. 12 ust. 1 cyt. zarządzenia/. Odmienne stanowisko organów administracji państwowej stanowi naruszenie par. 12 ust. 2 pkt 1 cyt. zarządzenia, mające istotny wpływ na wynik sprawy.
3. Organy administracji państwowej dopuściły się także wielu naruszeń przepisów postępowania. W szczególności nie ustosunkowały się do opinii Banku Spółdzielczego w B. z dnia 29 stycznia 1981 r., gdzie m.in. wydano opinię negatywną co do ustalenia Zygmunta Z. kandydatem na nabywcę działek nr 676 i 695 podając, że zakładanie sadu na użytkach rolnych przy aktualnym braku pasz jest niecelowe. Organy te nie ustosunkowały się również do opinii instruktora GSR z dnia 4 lutego 1981 r., zaś opinia komisji w sprawie przydzielenia gruntów ornych na terenie gminy S. z dnia 10 lutego 1981 r., na której decyzje zostały oparte, nie zawiera żadnego uzasadnienia zajętego stanowiska, a ponadto nie wymienia składu tej komisji, a więc nie wiadomo, czy może być uznana za opinię "czynnika społecznego" w rozumieniu par. 12 cyt. zarządzenia. Organy administracji państwowej nie przeprowadziły analizy informacji dotyczących sprzedaży produktów rolnych np. w przeliczeniu na 1 hektar przy uwzględnieniu wielkości gospodarstwa rolnego i liczby utrzymujących się z niego osób. Nie rozważyły też m.in. czy Zygmunt Z. byłby w stanie bez użycia siły najemnej prowadzić tak duże gospodarstwo sadownicze /przekraczające normy obszarowe przewidziane w art. 161 par. 1 Kc dla tego rodzaju gospodarstw/ i tak wielokierunkową działalność /m.in. sadownictwo, uprawy foliowe, pszczelarstwo z pasiekami rozrzuconymi w różnych PGR/ uwzględniając, że w omawianym czasie ponadto prowadził hodowlę nutrii i pracował na pełnym etacie w Jelczańskich Zakładach Samochodowych, jako kierownik placówki obowiązany do nadzoru nad pięcioma województwami. Nie ustalono, czy jego żona pracuje w zawodzie pozarolniczym, czy też nie. W aktach sprawy brak jest w ogóle danych rodziny małżonków co do ich gospodarstwa, jego wyposażenia, wydajności i stanu. Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że organy administracji państwowej pozostawiły poza zakresem swoich rozważań podstawową kwestię: co w naszym ustroju i w naszej aktualnej sytuacji w kraju jest - z punktu widzenia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli - bardziej celowe: czy stworzenie jednego dużego gospodarstwa, przekraczającego ustawowe normy obszarowe, opartego na ogromnych kredytach państwowych /Zygmunt Z., nie spłaciwszy pożyczki w kwocie 2 mln zł, wystąpił o udzielenie mu drugiej pożyczki w kwocie tym razem 7 mln zł/ i specjalizującego się w produkcji sadowniczej /a więc w produkcji, która może dać konkretne rezultaty dopiero za kilka lat/, czy też - przeciwnie - upełnorolnienie 3 gospodarstw w stopniu umożliwiającym im prowadzenie produkcji hodowlanej, a w konsekwencji - zapewnienie skromnych, lecz wystarczających środków utrzymania dla co najmniej 3 rodzin. Uwzględnić należałoby przy tym, że to drugie rozwiązanie nie zaprzecza przecież możliwości rozwoju gospodarstwa sadowniczego Zygmunta Z. na posiadanych dotychczas przezeń gruntach o powierzchni 10,93 ha.
Pozostawiając ocenę stanu faktycznego organom administracji państwowej i wybór kandydatów ich uznaniu, należy zauważyć, że ocena ta i uznanie administracyjne - aczkolwiek swobodne - nie mogą jednak nosić cech dowolności i winny mieć na względzie zwłaszcza wytyczne zawarte w art. 7 Kpa. Warto również dodać, że dzięki sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych odbywa się u nas obecnie przede wszystkim umacnianie gospodarstw indywidualnych poprzez ich upełnorolnienie. Podstawowa norma obszarowa gospodarstw rolnych na terenie całego kraju wynosi 8 ha użytków rolnych z tym, że dopuszczalne są odchylenia od niej w granicach do 1 ha /por. par. 7 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych - t.j. Dz.U. 1972 nr 31 poz. 215 ze zm./.
Organy administracji państwowej pozostawiły poza zakresem swoich rozważań również tę kwestię, czy w aktualnej sytuacji kraju, przy znacznym braku pasz niezbędnych dla hodowli, celowe byłoby przekształcanie 6,18 ha użytków zielonych na gospodarstwo sadownicze; sprawę tę organy rozpatrywały wyłącznie pod kątem "możliwości", a nie 0celowości" przeznaczenia tego gruntu pod uprawy sadownicze, o czym zdaje się świadczyć m.in. pismo Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku - Wydział Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa z dnia 26 lutego 1981 r., nr R.Ż.L. pr 70210/4/81 oraz odpowiedź Wojewody Białostockiego na skargi.
Wyżej przedstawione uchybienie stanowią naruszenie przepisów postępowania, w szczególności zaś art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa i miały istotny wpływ na wynik sprawy.
W tej sytuacji na podstawie art. 207 par. 1 i par. 2 pkt 1 i 3 Kpa należało uchylić decyzje organów administracji państwowej obu instancji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji państwowej powinny ustalić - poza poprzednio wskazanymi okolicznościami - m.in. również to, w jakiej formie i na jaki okres była zawarta ze skarżącymi ostatnia umowy dzierżawy na sporną działkę. Jest to istotne, bowiem z ustaleniami tymi mogą się wiązać określone skutki prawne /por. m.in. art. 678 par. 1 w zw. z art. 694 Kc, art. 660 w zw. z art. 694 i art. 695 par. 2 Kc, art. 704 Kc/.
Należy również mieć na względzie aktualny stan prawny dotyczący oceny posiadania kwalifikacji rolniczych /por. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1981 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych - Dz.U. nr 9 poz. 36/.