Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 maja 1985 nr GT-8381/30/85 Naczelnik Gminy P. ustalił miejsce i warunki realizacji, zatwierdził plan realizacyjny i udzielił pozwolenia na budowę pawilonu handlowego w B. na działce gruntu nr 157 dla Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w B., powołując się na uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego gminy P., zatwierdzony przez byłego Naczelnika powiatu B. zarządzeniem nr 63/74 z dnia 23 grudnia 1974 r.
Odwołanie od powyższych decyzji wniósł Kazimierz M., właściciel sąsiedniej nieruchomości, zarzucając, że projektowany pawilon handlowy ma bezpośrednio przylegać do ściany jego budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego, wybudowanego w granicy obu działek, jako wolno stojący i o dachu czterospadowym. Pawilon ma ponadto być niższy od jego budynku, co grozi stałym zawilgoceniem ściany stycznej ze ścianą pawilonu.
Odwołanie zostało rozpatrzone przez Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w Radomiu, który decyzją z dnia 25 lipca 1985 nr UAN-II-8381/125/85 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pozwolenia na budowę, w pozostałej zaś części odwołania nie uwzględnił.
Skargę na powyższą decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Kazimierz H., podając, że pawilon powinien być wybudowany w sąsiedniej wsi lub na innej działce.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane w postępowaniu wszczętym po wejściu w życie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/ oraz zmienionych przez art. 47 tej ustawy przepisów art. 20, 21, 25, 29 i 54 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/. Ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej zostało wyłączone z przepisów prawa budowlanego i zostało objęte problematyką ustalania lokalizacji inwestycji, uregulowaną w przepisach art. 35-45 cytowanej wyżej ustawy o planowaniu przestrzennym. Wobec tego zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią w tej części w mocy decyzja organu I instancji posługują się niezgodnym z obowiązującym stanem prawnym pojęciem "ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji" zamiast "ustalenia lokalizacji inwestycji".
Według art. 41 ust. 1 i 3 omawianej ustawy o planowaniu przestrzennym wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji należy do organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego i podstawowego o właściwości ogólnej, to jest do właściwości organów wymienionych w art. 125 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 185 ze zm./.
W sprawie niniejszej zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja wydana została - w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Naczelnika Gminy - przez Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego, a więc przez organ o właściwości szczególnej, również w części dotyczącej ustalenia lokalizacji pawilonu handlowego. Stanowi to naruszenie art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu przestrzennym w zakresie właściwości organu uprawnionego do wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Z przepisu art. 138 ust. 2 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego wynika bowiem, że dotyczy on tylko sytuacji, gdy organy wymienione w art. 137 ust. 3 tej ustawy orzekały w I instancji w charakterze organów o właściwości szczególnej. Jeżeli zaś orzekały one w ramach kompetencji organów o właściwości ogólnej, to organem odwoławczym w postępowaniu administracyjnym od decyzji tych organów są organy stopnia wojewódzkiego także o właściwości ogólnej.
Naruszenie przepisów o właściwości nakazuje stwierdzić nieważność decyzji z mocy art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa.
Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest nieważna również w części dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego pawilonu handlowego. W sytuacji bowiem, gdy wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji należy do organu o właściwości ogólnej, o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zaś orzeka organ o właściwości szczególnej, to kwestie te nie mogą być rozstrzygnięte jednocześnie i w jednej decyzji. Znalazło to wyraz w nowym brzmieniu art. 29 ust. 2 prawa budowlanego, ustalonym przez art. 47 pkt. 5 ustawy o planowaniu przestrzennym. Z powyższego wynika, że ustalenie lokalizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego wymaga oddzielnych decyzji, przy czym w sprawach inwestycji, które wymagają decyzji lokalizacyjnych, zatwierdzenie planu realizacyjnego i wydanie pozwolenia na budowę może nastąpić dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji takiej inwestycji.
Skoro zatem zaskarżona decyzja ostateczna jest nieważna w części dotyczącej ustalenia lokalizacji spornego pawilonu handlowego, czyli brak jest rozstrzygnięcia wymaganego w tym zakresie, to należy stwierdzić jej nieważność także w części orzekającej o zatwierdzeniu planu realizacyjnego tego pawilonu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 207 par. 3 i art. 208 Kpa, jak w sentencji wyroku.
Przy ponownym rozpatrywaniu odwołania od decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia 8 maja 1985 r. należy uwzględnić powyższe wskazania co do właściwości organów odwoławczych w przedmiocie lokalizacji inwestycji i zatwierdzenia planu realizacyjnego oraz co do kolejności wydania tych dwóch decyzji, stosując przy tym art. 66 par. 1 Kpa z wyłączeniem jednak jego zdania ostatniego, a to wobec treści art. 112 Kpa.
Nadto organ stopnia wojewódzkiego o właściwości ogólnej, rozpatrując odwołanie od decyzji Naczelnika Gminy w części dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji, powinien mieć na względzie, że decyzja organu I instancji została wydana również przez inspektora do spraw budownictwa Urzędu Gminy, działającego z upoważnienia Naczelnika Gminy, który jednak - w myśl powołanego wyżej art. 41 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym - mógł działać w tym zakresie jako organ o właściwości ogólnej, a nie szczególnej. Tymczasem przepis art. 137 ust. 4 powoływanej już ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, dający prezydentowi miasta lub naczelnikowi, o których mowa w ust. 3 tego artykułu, możliwość upoważnienia pracowników podległych im urzędów do wydawania decyzji administracyjnych, dotyczy tylko sytuacji, gdy organy te wykonują kompetencje organów o właściwości szczególnej, co wynika z art. 137 ust. 3 tej ustawy. Przepis art. 137 ust. 4 tej ustawy natomiast nie ma zastosowania do organów wykonujących kompetencje terenowego organu administracji państwowej o właściwości ogólnej.
Poza tym należy mieć na względzie, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego gminy, opracowany na podstawie samoistnej, to jest wydanej bez upoważnienia ustawowego uchwały nr 85 Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 1974 r. /M.P. nr 15 poz. 95/, może być uwzględniany w ramach art. 3 prawa budowlanego oraz stanowić podstawę prawną z art. 7 ustawy z dnia 24 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/ dla przeznaczenia gruntów rolnych na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną tylko wówczas, gdy plan taki odpowiada wymaganiom zawartym w art. 48 ust. 3 omawianej ustawy o planowaniu przestrzennym. Musi on zatem spełniać warunki "materiałów do planu", to jest zawierać wszystkie dane i uzgodnienia, jakie - według dotychczasowej instrukcji, stanowiącej załącznik do zarządzenia nr 47 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 3 września 1968 r. w sprawie szczegółowych przepisów o sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego /Dz.Urz.
Bud. nr 12 poz. 62/ - musiały być objęte III fazą sporządzania planów miejscowych. Istnienie takich materiałów do planu miejscowego musi być w danej sprawie wykazane i udokumentowane. Dopiero tak rozumiane materiały do planu mogą być podstawą do stwierdzenia, że na danym gruncie rolnym może być lokalizowany i realizowany obiekt budowlany nie związany bezpośrednio z produkcją rolną.
Ponadto sprawa wymaga rozważenia także w aspekcie uciążliwości projektowanego pawilonu handlowego, jako obiektu użyteczności publicznej w rozumieniu par. 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/, dla korzystania z budynku mieszkalnego skarżącego, do którego pawilon ten ma przylegać. Stosownie bowiem do par. 10 ust. 1 tego rozporządzenia, budynki i urządzenia uciążliwe dla otoczenia należy sytuować w takiej odległości od budynków mieszkalnych, ażeby ograniczyć lub wyeliminować uciążliwości. Ze względu na brak przepisów wykonawczych do par. 10 ust. 5 tego rozporządzenia, kwestia, czy i w jakim stopniu projektowany pawilon handlowy może być uciążliwy dla właściwego korzystania z budynku mieszkalnego skarżącego, podlega rozpatrzeniu w ramach par. 10 ust. 8 pkt 1 oraz par. 10 ust. 4 wskazanego rozporządzenia.