Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 24 maja 2000 r., II SA 1990/99

Sprawa

sprawy ze skargi Marka W. na decyzję Wojewody M. (...) w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji działalności gospodarczej - oddala skargę.

Teza

Sporządzanie podań i skarg do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu przeciwko rządowi Rzeczypospolitej Polskiej nie jest działalnością gospodarczą, podlegającą wpisaniu do ewidencji działalności gospodarczej.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Wojewoda M. decyzją z 27 września 1999 r., po rozpatrzeniu odwołania Marka W. od decyzji burmistrza miasta i gminy B. z 20 sierpnia 1999 r. odmawiającej wpisu do ewidencji działalności gospodarczej biura sporządzania podań i skarg do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu - "Przeciwko rządowi Rzeczypospolitej Polskiej" - zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, z następującym uzasadnieniem:

Po rozpatrzeniu odwołania i akt sprawy postanowiono zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy z uwagi na fakt, iż nie można uznać za działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej działalności usługowej polegającej na pisaniu podań i skarg przeciwko konkretnej osobie czy podmiotowi, w tym przypadku przeciwko rządowi Rzeczypospolitej Polskiej.

Na powyższe decyzje wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Marek W., wnosząc o ich uchylenie.

Skarżący podnosi, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, gdyż Rzeczpospolita Polska ratyfikowała Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i zobowiązała się do jej przestrzegania /Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284 ze zm./. Z treści ww. Konwencji wynika, że skargi wnosi się przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej reprezentowanej przez rząd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W sprawie tej chodzi o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy zgłoszona przez skarżącego działalność jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, podlegającą zgłoszeniu do ewidencji działalności gospodarczej /art. 8/. Już w tym miejscu należy zaznaczyć, że art. 9, art. 10 i art. 11 ustawy precyzują, jaka działalności gospodarcza nie wymaga zgłoszenia do ewidencji, zgłoszeniu do ewidencji nie podlega bądź wymaga uzyskania koncesji.

Nie ulega wątpliwości, że może być prowadzona działalność gospodarcza, polegająca - najogólniej biorąc - na pisaniu podań i skarg, gdyż należy ona do działalności usługowej /art. 2 ust. 1 ustawy/.

Natomiast skarżący ubiegał się o wpisanie do rejestru działalności gospodarczej "Biura sporządzania podań i skarg do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu przeciwko rządowi Rzeczypospolitej Polskiej", a więc zawęził tę działalność do wykonywania jednej określonej, wyspecjalizowanej usługi.

Organy administracji obu instancji uznały, że tak określonej działalności nie można uznać za działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej.

Przypomnieć należy, że ustawa o działalności gospodarczej w art. 24 regulowała prawniczą działalność gospodarczą.

Powołany art. 24 został skreślony przez art. 8 ustawy z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 75 poz. 471/.

Te dwie ustawy, tj. Prawo o adwokaturze i ustawa o radcach prawnych, regulują obecnie prawniczą działalność "gospodarczą" /profesjonalną/. W myśl art. 1 ust. 1 Prawa o adwokaturze, adwokatura jest powołana do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w obronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa.

Zawód adwokata polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami /art. 4 ust. 1/.

Natomiast art. 65 powołanej ustawy szczegółowo określa kto może być wpisany na listę adwokatów i jakie musi spełnić wymagania ustawowe.

Podobnie ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych /Dz.U. 1989 nr 19 poz. 145 ze zm./ określa zasady wykonywania zawodu radcy prawnego, precyzuje na czym wykonywanie tego zawodu polega /art. 4 ust. 1/ oraz określa ustawowe przesłanki, od spełnienia których uzależniony jest wpis na listę radców prawnych /art. 24 ust. 1/.

W okresie transformacji ustrojowej oraz potrzeb gospodarki rynkowej, w sytuacji, gdy potrzebom tym nie mogły sprostać regulacje prawne pochodzące z innej formacji ustrojowej - regulacja zawarta w art. 24 /skreślonym następnie w 1997 r./ stanowiła wyjście naprzeciw tym potrzebom.

Dopiero gruntowna i rozległa nowelizacja obu wyżej wymienionych ustaw, która weszła w życie z dniem 15 września 1997 r., umożliwiła jednoczesne skreślenie art. 24 ustawy o działalności gospodarczej.

W dniu 19 listopada 1999 r. - uchwalone zostało nowe Prawo działalności gospodarczej /Dz.U. nr 101 poz. 1178/, które wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2001 r.

W art. 87 stanowi ono co następuje:

"Art.

87. Świadczący pomoc prawną nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów niniejszej ustawy. Działalność polegającą na świadczeniu pomocy prawnej określają przepisy ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze."

Z powyższego uregulowania wynikają dwie fundamentalne zasady:

1/ świadczący pomoc prawną nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów tej ustawy, 2/ działalność polegającą na świadczeniu pomocy prawnej określają przepisy ustaw: Prawo o adwokaturze i ustawy o radcach prawnych.

Jest to konsekwentna kontynuacja rozwiązań przyjętych w 1997 r. przy nowelizacji Prawa o adwokaturze i ustawy o radcach prawnych.

Powyższe rozważania mają jedynie charakter uzupełniający i informacyjny, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny bada zgodność z prawem decyzji administracyjnych według stanu faktycznego i prawnego z dnia ich wydania. Podkreślić należy, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nigdy nie ulegało wątpliwości, że pomoc prawna może być świadczona jedynie przez osoby mające profesjonalne przygotowanie i odpowiednie uprawnienia.

Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 /Dz.U. z dnia 10 lipca 1993 nr 61 poz. 284 ze zm./ została ratyfikowana przez Polskę 19 stycznia 1993 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka jest sądem międzynarodowym, powołanym do rozpatrywania skarg składanych przez osoby, które twierdzą, że naruszono ich prawa zagwarantowane w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Nie wchodząc w zbędne dla niniejszych rozważań szczegóły, należy jedynie zaznaczyć, że można natomiast skarżyć się m.in. z powodu naruszenia prawa do życia, złamania zakazu tortur i innego nieludzkiego traktowania lub karania, bezprawnego pozbawienia wolności, nierzetelnego procesu sądowego, niedopuszczalnej ingerencji władz w życie prywatne i rodzinne, naruszenia wolności sumienia i wyznania, tłumienia wolności słowa, ograniczania swobody organizowania się i zgromadzeń, a także z powodu pogwałcenia prawa do poszanowania mienia, do nauki, wolnych wyborów, swobody poruszania się i wyboru miejsca zamieszkania, prawa do opuszczenia kraju, włączając w to swój własny.

"Skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka mogą dotyczyć wyłącznie spraw należących do kompetencji władz publicznych, a więc organów władzy lub administracji państwowej lub samorządowej, sądów itp. Trybunał nie zajmuje się skargami przeciw osobom prywatnym, a także instytucjom i organizacjom takim jak stowarzyszenia, spółki, przedsiębiorstwa, spółdzielnie, fundacje, związki zawodowe (...).

Przed wystąpieniem ze skargą do Trybunału należy wykorzystać wszystkie dostępne w kraju środki odwoławcze przewidziane przez prawo w sprawach, których ta skarga dotyczy. W szczególności, w sprawach sądowych należy odwołać się do sądu II instancji. W zasadzie powinno się podjąć również próbę wniesienia kasacji. W sprawach administracyjnych należy odwołać się do organu administracyjnego II instancji, a następnie wystąpić ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niektórych wypadkach konieczne będzie złożenie skargi do Trybunału Konstytucyjnego" /Europejska Konwencja Praw Człowieka, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. Wyd. Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 1998 r., str. 8-9/.

Nie ulega wątpliwości, że sporządzanie skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wymaga profesjonalnej wiedzy prawniczej.

Aczkolwiek skargę tę może sporządzić każdy obywatel osobiście, gdyż nie ma tzw. przymusu adwokackiego /w przeciwieństwie do skargi konstytucyjnej, którą - zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym - może sporządzić tylko adwokat lub radca prawny, chyba że skarżącym jest sędzia, prokurator, notariusz, profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych/, to jednakże nie ulega wątpliwości, że rzetelne opracowanie takiej skargi jest w istocie profesjonalną, często wręcz specjalistyczną, wymagającą prawniczych kwalifikacji - usługą i pomocą prawną, którą mogą wykonywać jedynie adwokaci i radcowie prawni.

Skarżący nie jest prawnikiem i - jak oświadczył na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - usługi te, szczególnie w początkowym okresie, chciałby świadczyć osobiście.

Sformułowany przez skarżącego wniosek o dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie tylko błędnie i bezpodstawnie sugeruje, że byłoby to świadczenie wyspecjalizowanej usługi prawniczej, ale nosi nadto znamiona nieuprawnionej reklamy.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zgłoszona przez skarżącego działalność nie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej i dlatego odmowa jej wpisu do ewidencji była zgodna z prawem /art. 17 pkt 1 ustawy o działalności gospodarczej/.

Z tych względów oddalono skargę.

Zdanie Odrębne

Zdanie odrębne sędziego Małgorzaty Jaśkowskiej.

Z wyrokiem nie zgadzam się z następujących przyczyn.

Jedną z podstawowych zasad ustroju społeczno-gospodarczego państwa jest zasada wolności gospodarczej. Wynika ona z art. 20 konstytucji oraz z art. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./. Zgodnie zaś z art. 22 konstytucji "Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny".

Dla przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie ma fakt, iż swoboda prowadzenia działalności gospodarczej stanowi podstawową wolność konstytucyjną. Charakterystyczne dla wolności jest bowiem to, iż nie wymaga ona szczegółowego unormowania. Wolność realizuje człowiek aktem swojej woli, o ile mu prawo czegoś wyraźnie nie zabrania. Konstytucja ani ustawy nie muszą więc w tym przypadku wyraźnie wskazywać, co wolno czynić. Powinny one jedynie zawierać opis nakazów, zakazów i gwarancji oraz wskazywać wolności podstawowe /por. L. Wiśniewski, Kierunki rozwoju praw i wolności obywateli PRL oraz ich gwarancje w latach osiemdziesiątych, Studia Prawnicze z 1989 r. z. 2-3 /100-101 str. 312 i d./.

Wynikają z tego specyficzne zasady wykładni przepisów dotyczących wolności, a w szczególności tych, które są podstawowymi wolnościami konstytucyjnymi. Interpretacja przepisów w tym zakresie powinna mieć charakter prowolnościowy. Wszelkie ograniczenia mogą być wyprowadzane jedynie w drodze wyraźnego przepisu ustawowego. Taki ograniczający przepis ustawy musi jednocześnie, z uwagi na nadrzędność konstytucji wynikającą z postanowień jej art. 8 ust. 1, mieścić się w granicach wyznaczanych przez konstytucję. W przypadku wolności działalności gospodarczej ramy te wyznacza art. 22 konstytucji. Oznacza to, że wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej muszą być rozumiane wąsko, a w razie wątpliwości powinno się im nadać znaczenie zgodne z art. 22 konstytucji.

Powołana ustawa o działalności gospodarczej dotyczy czynności, które zamierzał prowadzić skarżący. Miały one bowiem polegać na sporządzaniu podań i skarg do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Mieszczą się więc w pojęciu działalności usługowej w rozumieniu art. 2 ustawy. Może co prawda budzić wątpliwości kwestia, czy skarżącemu nie chodziło w istocie o szerszą działalność prawniczą, nie ma to jednak, z przyczyn niżej podanych, większego znaczenia.

Zgodnie z art. 17 ustawy, wnioskodawcy odmawia się wpisu do ewidencji jedynie w sytuacjach wskazanych w tym artykule. Żadna z tych sytuacji nie dotyczy przedmiotowej sprawy.

Sporządzanie podań do Trybunału w Strasburgu jest bowiem działalnością usługową. Jest to działalność wymagająca zgłoszenia, ponieważ nie jest ona wymieniona jako wolna od reglamentacji. Nie mieści się w pojęciu czynności wymagających koncesji w świetle art. 11 ustawy ani żadnego innego przepisu szczególnego.

Działalność ta nie została wyłączona spod zakresu ustawy o działalności gospodarczej. Musiałoby to być, zgodnie z zasadą wolności gospodarczej, dokonane w drodze wyraźnego i nie budzącego wątpliwości przepisu. Takiego wyraźnego przepisu nie zawiera ani sama ustawa, ani inne ustawy szczególne.

Przepisy szczególne dokonują z reguły takiego wyłączenia w dwojaki sposób. Pierwszym z nich jest penalizacja czynności dokonywanych bez zezwolenia organu. Na takich zasadach oparta jest ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza /Dz.U. 1997 nr 28 poz. 152 ze zm./. Nie tylko wskazuje ona bowiem, na czym polega wykonywanie zawodu lekarza i lekarza stomatologa /art. 2/, ale przewiduje też, iż "Kto bez uprawnień udziela świadczeń zdrowotnych polegających na rozpoznawaniu chorób oraz ich leczeniu podlega karze grzywny" /art. 58/.

Podobną regulację zawiera ustawa z dnia 20 lipca 1950 r. o zawodzie felczera /Dz.U. nr 36 poz. 336 ze zm./ w art. 9 wskazując na odpowiedzialność za wykonywanie zawodowo czynności bez uprawnień.

Drugim sposobem stosowanym przez ustawodawcę jest ograniczenie prawa wykonywania pewnych czynności tylko do kręgu osób posiadających stosowne zezwolenia. Zgodnie z zasadą wolności gospodarczej takie ograniczenie musi mieć charakter wyraźny. I tak ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym /Dz.U. nr 102 poz. 475 ze zm./ określa nie tylko warunki i zasady wykonywania doradztwa podatkowego /art. 1/, charakter takich czynności /art. 2 ust. 1/, ale jednocześnie wskazuje w art. 2 ust. 2, iż, zawodowe wykonywanie czynności, o których mowa w ust. 1, zastrzeżone jest wyłącznie dla podmiotów uprawnionych w rozumieniu ustawy".

Podobnie czyni ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Wyznacza ona w art. 1 zakres normowanej działalności, w art. 12 ust. 1 samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, ale jednocześnie w art. 12 ust. 2 podkreśla, iż mogą je wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie.

Podkreślenie owej wyłączności wykonywania pewnych czynności ma bardzo istotne znaczenie. Gdyby takiego ograniczenia nie było, z uwagi na konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej, działania takie mógłby podejmować każdy, w tym osoby dysponujące specjalnymi uprawnieniami zawodowymi. Jedyna różnica polegałaby na tym, iż ta pierwsza kategoria osób nie mogłaby się powoływać na swe uprawnienia zawodowe. Wyboru dokonywałby klient.

Przedstawione wyżej rozumowanie należy odnieść do ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 16 poz. 124 ze zm./ i ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych /Dz.U. nr 19 poz. 145 ze zm./.

Ustawa o adwokaturze w żadnym ze swych przepisów nie zawiera zakazu udzielania pomocy prawnej przez inne osoby, nie zakazuje też w szczególności sporządzania podań i skarg. Ochronie podlega jedynie tytuł zawodowy adwokata /art. 1 ust. 4/.

Takiego zakazu nie stanowi art. 4 ustawy o adwokaturze. Wskazuje on bowiem jedynie na czym polega wykonywanie zawodu adwokata. Nie zabrania natomiast wykonywania takich czynności przez inne osoby. To przełamanie monopolu adwokatury przez ustawę o działalności gospodarczej podkreślił w swoim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 11 października 1989 r., SA/Ka 531/89 /ONSA 1989 Nr 2 poz. 91/. Wskazał on, iż monopolistyczna pozycja adwokata wynika jedynie z jego roli występowania w charakterze pełnomocnika strony.

Oznacza to, iż z ustawy o adwokaturze nie wynika zakaz wykonywania działalności prawniczej przez inne osoby. Zakaz taki może wynikać jedynie w szczególnych sytuacjach na podstawie ustaw procesowych, np. Kodeksu postępowania cywilnego. Stąd w zasadzie jedynie adwokat /lub radca prawny/ może występować jako pełnomocnik przed sądem, może sporządzać kasacje czy wnosić skargę konstytucyjną. Zakazy te nie dotyczą jednak działalności, jaką zamierzał prowadzić skarżący.

Podobna regulacja występuje w odniesieniu do radców prawnych. Ustawa o radcach prawnych w art. 1 ust. 2 wskazuje, iż tytuł zawodowy radcy prawnego podlega ochronie prawnej. Jednocześnie podkreśla, iż zawód radcy prawnego mogą wykonywać osoby, które spełniają określone warunki. Precyzuje też, na czym polega wykonywanie zawodu radcy prawnego /art. 4/.

Nie oznacza to jednak, zgodnie z prowolnościową wykładnią ustawy o radcach prawnych, a taką wykładnię narzuca art. 20 konstytucji, ażeby takiej działalności nie mogły wykonywać inne osoby. Nie jest ona bowiem ograniczona wyłącznie do kręgu radców prawnych. Działania takie nie są też penalizowane ani przez tę ustawę, ani żadną inną, w tym ustawę z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny /Dz.U. nr 88 poz. 553 ze zm./, czy ustawę z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń /Dz.U. nr 12 poz. 114 ze zm./. Ustawy szczególne, w tym ustawy procesowe, wprowadzają przymus adwokacki i radcowski tylko dla niektórych czynności z zakresu pomocy prawnej. Przymus ten nie dotyczy każdej działalności prawniczej, w tym działalności zamierzanej przez wnioskodawcę.

Dla przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia fakt, iż pierwotny tekst ustawy o działalności gospodarczej zawierał art. 24 wskazujący, iż działalnością gospodarczą jest również działalność prawnicza, a obecnie artykuł ten został skreślony przez art. 8 ustawy z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 75 poz. 471/. Jak wskazywał powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie skreślonego art. 24 nie mieściła się bowiem cała pomoc prawna. Sporządzanie podań było dopuszczalne również na podstawie art. 2 ustawy, bez ograniczeń wynikających wówczas z art. 24.

Skreślenie art. 24 nie ma też istotnego znaczenia dlatego, iż zgodnie z zasadą wolności gospodarczej, wprowadzenie dodatkowych ograniczeń musi mieć charakter wyraźny. Takie wyraźne wyłączenie działalności prawniczej spod zakresu ustawy zawiera dopiero art. 87 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej /Dz.U. nr 101 poz. 1178/. Wchodzi on jednak w życie dopiero 1 stycznia 2001. Nie oznacza więc, iż takie było stanowisko dotychczasowego ustawodawcy. Przeciwnie, w judykaturze podkreśla się, że wprowadzenie przez ustawodawcę nowej normy prawnej oznacza z reguły zmianę stanu prawnego, a nie potwierdzenie czy doprecyzowanie treści poprzednio obowiązujących przepisów. Koncepcja wykładni nowo wprowadzonej normy, której celem miałoby być tylko "doprecyzowanie poprzedniej jej treści", oznaczałoby w istocie ustanowienie tej normy ze skutkiem wstecznym /por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1992 r., III ARN 50/92 - OSNCP 1993 z. 10 poz. 181 i uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., FPS 6/98 - ONSA 1999 Nr 1 poz. 2 str. 56/.