Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 czerwca 2000 r. (...) Zarząd Miasta Stołecznego W. utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia 22 maja 2000 r. (...) obciążającą Jerzego K., zwanego dalej "skarżącym", kwotą 2.516,40 zł tytułem opłaty za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Przejazd przez W. takim pojazdem został stwierdzony w dniu 9 maja 2000 r. protokołem zatrzymania i kontroli pojazdu. Decyzje zostały wydane na podstawie par. 9 ust. 1 tabela lp. 4 i ust. 2,3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 40 poz. 230/ w związku z par. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia /Dz.U. nr 44 poz. 432/ i art. 104 par. 1 Kpa. Ponadto powołano się na porozumienie z dnia 4 czerwca 1993 r. pomiędzy Wojewodą W. a Miastem Stołecznym W. w sprawie utworzenia Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwałę Zarządu m.st. W. z dnia 16 stycznia 1996 r. (...) o upoważnieniu Dyrektora i Zastępców Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. do wydawania decyzji administracyjnych.
W skardze na powyższą decyzję, wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący zarzuca nieprawidłowości w czynnościach kontroli pojazdu, kwestionując tym samym ustalenia faktyczne protokołu z dnia 9 maja 2000 r. Ponadto wskazuje na naruszenie art. 127 par. 1 i 2 Kpa., gdyż decyzję w pierwszej jak i drugiej instancji wydał ten sam organ.
Rozpatrując przedstawioną sprawę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane przez skarżącego.
Podstawę formalnoprawną zaskarżonej decyzji Zarządu Miasta Stołecznego W. stanowił przepis art. 127 par. 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzję orzekającą o opłacie drogowej wydał w pierwszej instancji Zarząd Miasta Stołecznego W., w imieniu którego działał Zarząd Dróg Miejskich w W. Następnie, na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ten sam organ wydał ostateczną decyzję w sprawie. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, co wymaga podkreślenia, postępowanie administracyjne jest co do zasady dwuinstancyjne. W art. 127 par. 2 Kpa. ustawodawca przyjął jako regułę, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Jedynie, co jest wyjątkiem od wspomnianej reguły, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie. W takim zaś przypadku strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i w tym zakresie odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przytoczone zasady procesowe obowiązywały w czasie wydawania decyzji administracyjnych w rozpoznawanej sprawie.
Definicję ministra zawiera art. 5 par. 2 pkt 4 Kpa stanowiąc, że pod pojęciem tym rozumieć należy Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniącego funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy z zakresu administracji publicznej.
Z przedstawionych uregulowań prawnych wynika zatem, iż uprawnienie do zastosowania trybu określonego w art. 127 par. 3 Kpa przysługuje jedynie ściśle określonym podmiotom wskazanym w ustawie. W pozostałym zaś zakresie obowiązuje ogólna reguła, według której - jak wspomniano - od decyzji wydanej przez inny organ niż minister lub samorządowe kolegium odwoławcze przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia. O tym, jaki organ pełni tę funkcję w postępowaniu jurysdykcyjnym stanowi art. 17 Kpa, ewentualnie przepis szczególny. W świetle art. 17 Kpa organami wyższego stopnia są: w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie; w stosunku do organów administracji publicznej innych niż wskazane wyżej - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością; zaś w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.
W rozpoznawanej sprawie Zarząd Miasta Stołecznego W. uzyskał prawo wydawania decyzji administracyjnych jako zarządca dróg publicznych na podstawie porozumienia z 4 czerwca 1993 r. zawartego pomiędzy Wojewodą W. a Związkiem Dzielnic-Gmin W. /Dz.Urz. Woj.W. 1993 nr 12 poz. 128 ze zm./ w sprawie kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach należących zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ do wyłącznej właściwości zarządców dróg. Porozumienie to, zgodnie zresztą ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uchwale z 8 listopada 1999 r. /OPK 20/99 - ONSA 2000 nr 2 poz. 53/, jest umowną normą kompetencyjną stanowiącą źródło uprawnień Zarządu Miasta Stołecznego W. do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej zastrzeżonych dla zarządców dróg. Z kolei Zarząd Dróg Miejskich w W. uzyskał prawo do wydawania decyzji administracyjnych w omawianych sprawach w imieniu Zarządu Miasta Stołecznego W. na podstawie upoważnienia określonego w art. 268a Kpa stanowiącego, że organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.
Z powyższego wynika, iż co do zasady Zarząd Dróg Miejskich w W. miał prawo do wydawania w imieniu Zarządu Miasta Stołecznego W. decyzji administracyjnych w sprawie opłat drogowych, ale jedynie w pierwszej instancji. Kompetencje organu w tym zakresie wynikały - jak wspomniano - z zawartego porozumienia administracyjnego oraz art. 268a Kpa. Brak jest jednakże podstaw prawnych do przyjęcia, iż Zarządowi Miasta Stołecznego W., a w konsekwencji także Zarządowi Dróg Miejskich w W., przysługiwał status prawny "ministra" lub "samorządowego kolegium odwoławczego". Brak było zatem podstaw prawnych do rozpoznawania przez ten sam organ ponownie spraw dotyczących opłat drogowych zakończonych przez ten organ decyzją pierwszoinstancyjną. Okoliczność, że dana droga publiczna na terenie W. jest na przykład drogą krajową w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ i w związku z tym zarządcą tej drogi w rozumieniu art. 19 ust. 2 pkt 1 jest - co do zasady - Generalny Dyrektor Dróg Publicznych /będący centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych - art. 18 ust. 1 ustawy o drogach publicznych/ nie oznacza, iż na podstawie zawartego porozumienia administracyjnego Zarząd Miasta Stołecznego W., a w rezultacie także Zarząd Dróg Miejskich w W., uzyskał status formalnoprawny centralnego organu administracji rządowej w sprawach dróg krajowych. Omawiane porozumienie administracyjne oznacza natomiast jedynie, że kompetencje do załatwiania spraw administracyjnych w badanym zakresie należą do innego, niż określony w ustawie o drogach publicznych, organu administracji publicznej - w tym wypadku do Zarządu Miasta Stołecznego W. Skoro zatem Zarząd Miasta Stołecznego W., a w rezultacie także Zarząd Dróg Miejskich w W, nie był ani ministrem w rozumieniu powoływanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ani żaden przepis szczególny nie postanowił wprost o tym, iż organ ten ma prawo wydawać decyzje administracyjne w trybie art. 127 par. 3 Kpa, to wydając zaskarżoną decyzję właśnie w tym trybie naruszono właściwość funkcjonalną organu /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/, co - już tylko z tego powodu - uzasadnia stwierdzenie przez Sąd nieważności tej decyzji na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stanowiły - jak wspomniano - przepisy par. 9 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 40 poz. 230/. Z dokonanego przez organ orzekający obliczenia opłaty za przejazd wynika, że za podstawę prawną rozstrzygnięć przyjęty został również par. 10 powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów. Przepis ten stanowi, że od dnia wejścia w życie rozporządzenia stawki opłat drogowych będą podlegały zmianom w stopniu odpowiadającym średniorocznemu wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W rezultacie zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie została na przewoźnika nałożona /w drodze decyzji administracyjnej/ opłata drogowa podwyższona stosownie do powoływanego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych.
Stosownie do art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego /na obszarze działania organów, które je ustanowiły/. Tak więc jedynie te akty prawne mogą co do zasady stanowić podstawę prawną do nakładania na obywateli /oraz inne podmioty prawne/ określonych obowiązków. W ocenie Sądu powołane w par. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego zawierające wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych - publikowane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" - niewątpliwie nie ma waloru źródła prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Tak więc z tego punktu widzenia ów "wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych" nie może stanowić, zdaniem Sądu, samoistnej podstawy do nałożenia przez organ administracji publicznej na określony podmiot prawny obowiązku w postaci opłaty drogowej podwyższonej /w stosunku do ustalonej na podstawie par. 9 ust. 1 omawianego rozporządzenia/ stosownie do tego wskaźnika.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można jednak twierdzić, iż w świetle art. 87 Konstytucji RP nie jest w ogóle dopuszczalne "waloryzowanie" jakichkolwiek opłat na podstawie wskaźnika Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie cen towarów i usług konsumpcyjnych. Takie waloryzowanie jest dopuszczalne, jednakże musi ono być przewidziane wyraźnie w samej ustawie, tj. w przepisie stanowiącym upoważnienie do takiego właśnie obliczenia i wymierzenia opłaty przez organ załatwiający daną sprawę administracyjną. Takie na przykład rozwiązanie zostało przewidziane w art. 5 oraz art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./. Zgodnie z art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Również w art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami zastrzeżono, iż do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Tak więc w zakresie waloryzacji cen nieruchomości system prawny przewiduje wprost w ustawie podstawę do nałożenia na określony podmiot prawny obowiązku wynikającego ze zmiennej w czasie wartości nieruchomości.
Jednakże w zakresie omawianych opłat drogowych art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, stanowiący upoważnienie do wydania stosownego rozporządzenia, nie zawiera postanowień pozwalających na nałożenie na przewoźników drogowych dodatkowych obowiązków w postaci konieczności zapłaty różnicy pomiędzy opłatą ustaloną na podstawie par. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych a wartością tej opłaty ustaloną z uwzględnieniem wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Podkreślić należy również, że wprowadzenie do systemu prawnego instrumentów waloryzacyjnych jest odstępstwem od zasady nominalizmu. Na uwarunkowania prawne w zakresie wprowadzania takich odstępstw zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z 25 lipca 1996 r., III ARN 23/96 /OSNAPU 1997 nr 4 poz. 46/. W świetle tego wyroku zasada nominalizmu jest zasadą ponadgałęziową polskiego porządku prawnego i odstępstwa od niej wymagają wyraźnej podstawy ustawowej. Wymaganie wyraźnej podstawy ustawowej wynika także z zasady właściwej prawu administracyjnemu, iż decyzja jako jednostronne władcze rozstrzygnięcie musi mieć podstawę ustawową nie tylko dotyczącą samej możliwości jej wydania, ale także zawarcia w niej odpowiedniej treści - zawarcia w decyzji waloryzacyjnej klauzuli (...), określającej wysokość świadczenia z tytułu opłaty (...)".
W świetle art. 92 ust. 2 Konstytucji RP organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji do wydania takiego aktu innemu organowi. Z przepisów ustawy zasadniczej wynika zatem zakaz tworzenia tzw. upoważnień kaskadowych. Tak więc uprawnienie do nałożenia na określony podmiot prawny danego obowiązku musi wynikać albo wprost z ustawy, albo z przepisu rozporządzenia wydanego tylko na podstawie i w granicach ustawowego /wyraźnego/ upoważnienia.
W rozpoznawanej sprawie naruszono jednak wskazaną zasadę konstytucyjną, bowiem bez stosownego upoważnienia ustawowego przyjęto za podstawę do nakładania na określone podmioty obowiązków finansowych obwieszczenie Prezesa GUS nie stanowiące, jak wspomniano, źródła prawa powszechnie obowiązującego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 178 w związku z art. 87 ust. 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, odmówił w rozpoznawanej sprawie zastosowania par. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 40 poz. 230/, co w konsekwencji oznacza, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, nakładające na przewoźnika opłatę drogową podwyższoną wydane zostały w omawianym zakresie bez podstawy prawnej i uzasadnia stwierdzenie ich nieważności z tego właśnie powodu na podstawie art. 22 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stanowiły także - jak wspomniano - przepisy par. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 40 poz. 230/. Zagadnieniem konstytucyjności i legalności tych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny zajmował się wielokrotnie /np. wyroki w sprawach: II SA 889/00, II SA 2074/99, SA/Sz 1605/99, II SA 1812/99, II SA 1669/99, II SA 1637/99, II SA 1661/99, II SA 1568/99/. Warto więc w tym miejscu przypomnieć, że omawiane rozporządzenie zostało wydane pod rządem Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/. Konstytucja ta w art. 92 ust. 1 stawiała rozporządzeniom bardzo wysokie wymagania prawne. W świetle tego przepisu akty mają być wydawane przez organy wskazane w konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania - Samo zaś upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Na skutek naruszenia zakresu upoważnienia ustawowego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego par. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych w części dotyczącej przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi jest niezgodny z art. 92 ust. 1 konstytucji oraz z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych jest aktem prawnym, który uchylił dotychczasowe przepisy w tym zakresie, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 123 poz. 578 ze zm./. Tak więc regulacja prawna, odnosząca się do przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym, wynikająca dotychczas z par. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. została zastąpiona uregulowaniem tej materii w przepisie par. 9 ust. 1 /w związku z par. 10/ powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych. Przypomnieć należy zatem, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 kwietnia 1999 r. /P 7/98/, stwierdził że par. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 października 1996 r. - w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 123 poz. 578 ze zm./ jest niezgodny z art. 2 i art. 92 Konstytucji RP i nie jest zgodny z art. 13 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez to, że narusza zakres ustawowego upoważnienia oraz stanowi przepis o charakterze represyjnym.
Argumenty prawne, zawarte w przytoczonym wyroku Trybunału Konstytucyjnego uzasadniają - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - przedstawiony zarzut o nielegalności i niekonstytucyjności par. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych. Na tle rozpoznawanej sprawy na podkreślenie zasługuje fakt, iż zgodnie z powołanym znowelizowanym art. 13 ust. 4 /w związku z ust. 2 a/ ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ Rada Ministrów otrzymała, w omawianym zakresie, kompetencje do określenia jedynie opłat podwyższonych. W pojęciu zaś "opłaty podwyższonej" nie mogą się mieścić - jak w rozpoznawanej sprawie - wartości stanowiące istotną /bardzo znaczną/ wielokrotność opłaty podstawowej.
Dla ilustracji omawianego zagadnienia warto porównać skutki zastosowania odpowiednich przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 123 poz. 578 i 1997 nr 124 poz. 786/ - zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny, oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 40 poz. 230/. I tak na przykład, dla przebytej trasy 100 km, drogą o dopuszczalnym nacisku 100 kN, dane, te są następujące:
- według rozporządzenia z 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych nacisk: 105 kN - opłata zwykła: 20 zł - kara za brak zezw.: 600 zł - wielokrotność: 30 razy nacisk: 115 kN - opłata zwykła: 75 zł - kara za brak zezw.: 1.800 zł - wielokrotność: 24 razy nacisk: 125 kN - opłata zwykła: 150 zł - kara za brak zezw.: 3.800 zł - wielokrotn.: 25,3 raza nacisk: 140 kN - opłata zwykła: 300 zł - kara za brak zezw.: 6.800 zł - wielokrotn.: 22,6 raza
- według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. nacisk: 105 kN - opłata zwykła: 20 zł - kara za brak zezw.: 600 zł - wielokrotność: 30 razy nacisk: 115 kN - opłata zwykła: 75 zł - kara za brak zezw.: 1.650 zł - wielokrotność: 22 razy nacisk: 125 kN - opłata zwykła: 150 zł - kara za brak zezw: 3.300 zł - wielokrotn.: 22 razy nacisk: 140 kN - opłata zwykła: 300 zł - kara za brak zezw: 6.750 zł - wielokrotn.: 22,5 raza.
Z przedstawionych danych wynika zatem wyraźnie, iż rozporządzenie z 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych jest aktem jeszcze bardziej represyjnym niż rozporządzenie obowiązujące poprzednio. Wspomniane relacje pomiędzy wysokością opłat drogowych ustalonych na podstawie par. 2 omawianego rozporządzenia a wysokością opłat związanych z przejazdem pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia /par. 9 rozporządzenia/ wskazują również na naruszenie, powołanymi w sentencji przepisami rozporządzenia, zasady proporcjonalności wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Na tę zasadę, jako na jeden z podstawowych warunków tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym, Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę /np. w orzeczeniu z 9 stycznia 1995 r., K 18/94/.
Przedstawiony pogląd prawny, co do niekonstytucyjności i nielegalności przepisów par. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych został potwierdzony przez Sąd Najwyższy w sprawach z rewizji nadzwyczajnych Ministra Sprawiedliwości, np. w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 8 września 2000 r. /III RN 19/00 oraz III RN 18/00/, oddalających rewizje nadzwyczajne od wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 1999 r. /II SA 1722/98 i II SA 149/99/.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, nakładające na przewoźnika opłatę drogową podwyższoną na podstawie par. 9 ust. 1 i par. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 40 poz. 230/, wydane zostały bez podstawy prawnej /w zakresie wyżej wskazanym - art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/ oraz z rażącym naruszeniem art. 92 ust. 2 konstytucji i art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, a także art. 127 par. 3 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 tego kodeksu i orzekł jak w punkcie 1 sentencji na podstawie na podstawie art. 22 ust. 3 w związku z art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
O kosztach /pkt 2 sentencji/ orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.