Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą)z 11 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 2092/95

Uzasadnienie

Na podstawie art. 5 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach i art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Rada Miejska w M. podjęła dnia 25 maja 1995 r. uchwałę treści następującej:

"par.

1. Uchyla się regulamin tymczasowy targowiska zlokalizowanego w M. przy ul. (...).

par.

2. Wprowadza się zakaz handlu z ręki, stoisk, straganów, wozów konnych i pojazdów mechanicznych na chodnikach i w ciągu ulicy (...).

par.

3. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Miasta.

par.

4. uchwała wchodzi w życie a dniem podjęcia".

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 czerwca 1995 r. wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym Wojewoda O. orzekł o nieważności tej uchwały. W ocenie wojewody regulamin targowiska ma charakter przepisów gminnych w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, a upoważnienie do wydania regulaminu targowiska jest zawarte w art. 5 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. Przepisy gminne są ogłaszane przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w miejscowej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej, natomiast wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, gdy nie przewidują terminu późniejszego /art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Z tego powodu uchwała co do dnia jej wejścia w życie jest sprzeczna z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy.

Ponadto art. 40 ust. 3 omawianej ustawy dopuszcza możliwość stanowienia przez radę przepisów porządkowych tylko w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Definicja drogi, pasa drogowego, ulicy oraz problematykę zarządzania, utrzymania i korzystania z nich określają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33/. Przewidziane w nich zasady udzielania zezwoleń na zajęcia pasa drogowego oraz pobierania opłat i wymierzania kar za naruszenie przepisów ustawy regulują sprawy określone w par. 2 uchwały Rady Miejskiej w M., przez co w tej części narusza ona art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym.

W skardze do sądu podpisanej przez przewodniczącego rady miejskiej zostały podniesione zarzuty: uchwała nie określała sposobu podania jej do publicznej wiadomości i zarzut o braku jej rozplakatowania jest chybiony, a ponadto uchwała miała charakter porządkowy /nie dotyczyła usprawnienia ruchu drogowego i pieszego/ i dlatego chybione jest powoływanie się przez wojewodę na przepisy o drogach publicznych.

Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i oprócz argumentacji podanej w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia zwrócił w szczególności uwagę, że z braku określenia w konkretnym akcie prawnym sposobu ogłoszenia przepisów gminnych należy dokonać tej czynności w sposób unormowany w art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, co stosownie do ust. 2 tego artykułu warunkuje ich obowiązywanie od daty ogłoszenia. W postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że ulica (...) w M. nigdy nie stanowiła targowiska w rozumieniu przepisów dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r., w planie zagospodarowania i wykazie dróg jest drogą miejską, a prowadzenie na niej działalności handlowej odbywało się bez zezwolenia odpowiedniego organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego i w odpowiedzi na skargę wojewoda trafnie wyeksponował trzy podstawowe problemy: charakter prawny regulaminu targowiska, dopuszczalny zakres regulacji dokonywanej w przepisach porządkowych wydawanych przez radę gminy i wejście w życie przepisów gminnych. Regulamin targowiska mający nawet charakter tymczasowy, należy do kategorii przepisów gminnych uchwalonych przez radę gminy na podstawie art. 5 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r.

Zarysowane w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym granice dopuszczalnej regulacji w przepisach gminnych o charakterze porządkowym oznaczają, że nie można w nich zajmować się problematyką unormowaną w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. W rozpoznawanej sprawie par. 2 uchwały dotyczy zakazu prowadzenia handlu i mieści się w problematyce rygorów korzystania z dróg i ulic unormowanej w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. i rozporządzeniu z dnia 24 stycznia 1986 r.

Ponadto przepisy gminne wchodzą w życie dopiero po ich ogłoszeniu i nie wcześniej niż z dniem ich ogłoszenia, jak to stanowi art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przepisy te zostały naruszone w par. 4 uchwały przewidującym jej wejście w życie z dniem podjęcia. W tej sytuacji rozstrzygnięciem nadzorczym wojewoda zasadnie orzekł o nieważności uchwały.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa i art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, orzekł jak w sentencji.