Uzasadnienie
Beata M. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Głównego Architekta Wojewódzkiego w Olsztynie z dnia 6 lipca 1985 nr UAN.R-8332-Jon/15/84-85 odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę domu mieszkalnego na działce nr 21 w G., gmina J. Powołując się na art. 4 i art. 21 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ i na par. 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48/, utrzymano w mocy decyzję nr IV/7/84 z dnia 30 stycznia 1985 r. Naczelnika Gminy, wydaną z powołaniem się na par. 43 i par. 44 ust. 1 tego rozporządzenia. Naczelnik Gminy w swej decyzji odmownej podał, że Beata M. jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 7,75 ha, w tym lasu 6,7 ha i użytków rolnych 1,08 ha. Projekt techniczny budynku, "pod względem funkcji nie ma charakteru odtwarzania obiektów dla potrzeb gospodarstwa rolno-leśnego". Argumentację tę podzielił organ odwoławczy, który w uzasadnieniu swej decyzji dodatkowo podał, że gospodarstwo zostało nabyte w obrocie cywilnoprawnym, a na jego terenie był budynek mieszkalny i gospodarczy. Ze względu na zły stan techniczny budynek mieszkalny uległ rozbiórce. W załączniku o informacji o terenie podano, że budynek należy zaprojektować z uwzględnieniem normy cieplnej, dach dwuspadowy kryty dachówką czerwoną, a architektura budynku powinna harmonizować z otoczeniem. Następnie organ ten otrzymał pismo Głównego Architekta Województwa z dnia 15 czerwca 1984 r. /z kopią do wiadomości Beaty M./ "o pozytywnym zaopiniowaniu wydania pozwolenia na budowę (...) jako odtworzenia stanu istniejącego". Tego właśnie warunku nie spełnia projekt techniczny, który nie nawiązuje do poprzedniej zabudowy działki i do najbliższego otoczenia. Rozwiązanie w formie "mały dworek" nie ma charakteru odtworzeniowego i "cech funkcji związanej z potrzebami gospodarstwa rolno-ogrodniczego czy też leśnego". Zdaniem organu odwoławczego, projekt cechuje "duża rozrzutność" w powierzchniach użytkowych pomieszczeń, przez co "jest to raczej luksusowy pensjonat", a nie mieszkanie dla rolnika.
W skardze na tę decyzję Beata M. podała, że dawny budynek mieszkalny nie nadawał się do remontu również w ocenie inspektora budowlanego Urzędu Gminy w J., wobec czego rozebrała go i zleciła wykonanie projektu budynku zgodnie z informacją o terenie, przy czym późniejsze sformułowanie "odtworzenie stanu istniejącego rozumiała jako zobowiązanie do budowy domu jednorodzinnego, a nie jako odtworzenie dawnego budynku, co byłoby równoznaczne z budową chałupiny. Nie zgadza się także z poglądem, że projekt nie nawiązuje do zabudowy otoczenia, ponieważ w jej sąsiedztwie jest tylko jedno gospodarstwo, którego budynek również wymaga zburzenia. Inne zabudowania oddzielone są od jej działki budowlanej lasem. Uważa ponadto, że charakter odtworzeniowy nie może dotyczyć rozwiązań funkcjonalnych domu, który ma służyć 3 pokoleniom i do takiej funkcji został zaprojektowany. Dlatego przewidziano duży pokój wspólny, 3 łazienki i niewielkie sypialnie /o pow. łącznej 29,10 m2/, co oczywiście zaprzecza stwierdzeniu, że jest to raczej luksusowy pensjonat, ponieważ pensjonat powinien mieć prawie same sypialnie /jak podaje uzasadnienie zaskarżonej decyzji, na ogólną powierzchnię domu - 272 m2 - pomieszczenia użytkowe "reprezentacyjne" parteru zajmują 67,20 procent jego powierzchni, a na piętrze - 76 procent zajmują pomieszczenia ogólne, jak strychy, schowki itp./. W związku z tym skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, uznając, że w sprawie zachodzi naruszenie art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 5 prawa budowlanego, co uzasadnia odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, forma architektoniczna obiektu nie jest zharmonizowana z otoczeniem, co jest skutkiem pominięcia wytycznych z informacji o terenie i wytycznych z pisma z dnia 15 czerwca 1984 r. Projekt nie ma charakteru odtworzeniowego i "nie rozstrzyga spraw związanych z oświetleniem, zaopatrzeniem w wodę, usuwaniem ścieków oraz ogrzewaniem budynku /art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy/.
W piśmie procesowym z dnia 3 listopada 1985 r. Beata M. polemizuje z odpowiedzią na skargę i na wstępie odrzuca zarzut naruszenia art. 3 prawa budowlanego, ponieważ projekt jest zgodny z przeznaczeniem terenu. Projekt nie narusza również art. 5, nawiązuje bowiem do zabudowy typowo wiejskiej, przy czym uwzględnia wymagania współczesnej wiedzy. Jeśli zaś chodzi o art. 5 ust. 1 pkt 5 prawa budowlanego, to Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna uzgodniła projekt, przyjmując, że zaopatrzenie w wodę będzie się odbywało z istniejącej studni, a ścieki będą odprowadzane do szamba. Również Zakład Energetyczny uzgodnił zasilanie w energię przy wykorzystaniu dawnego licznika, używanego również obecnie. Uważa wobec tego, że organ II instancji wysuwa coraz to nowe żądania, co przedłuża czas rozpoczęcia budowy.
W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu administracji wyjaśnił, że przez pojęcie odtworzenia stanu poprzedniego rozumiano odtworzenie budynków pod względem bryły i funkcji, przyznał jednak, że brak jest inwentaryzacji stanu poprzedniego. Skarżąca natomiast wyjaśniła, że rozebrany dom mieszkalny składał się z dwóch izb mieszkalnych, kuchni z wyjściem na obejście oraz z sieni. Podała także, iż nowa ewidencja gruntów uznaje, że tylko niecałe 0,5 ha gruntów ma charakter użytków rolnych i teren ten zagospodarowała jako sad, zbędne zatem jest korzystanie w jej gospodarstwie ze zmechanizowanego sprzętu rolniczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozumowanie organów należy uznać za błędne, a wydane decyzje za niezgodne z prawem. Organy administracji bowiem mogą ustalać warunki do projektu realizacyjnego w zakresie możliwym do zrealizowania przez inwestora. W rozpoznawanej sprawie pierwszym naruszeniem prawa było sformułowanie pisma organu stopnia wojewódzkiego z dnia 15 czerwca 1984 r., w którym powiadomiono organ stopnia podstawowego i Beatę M. "o pozytywnym zaopiniowaniu wydania pozwolenia na budowę... jako odtworzenie stanu istniejącego". Sformułowaniem takim organ ten - z przekroczeniem swych kompetencji - przesądził zarówno o treści pozwolenia na budowę, jak i o przyszłym swym stanowisku w przypadku odwołania. Organ stopnia wojewódzkiego mógł ewentualnie opiniować zgodność zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie opracowano takiego planu. O taką opinię zresztą występował organ stopnia podstawowego, do którego właściwości należało ustalenie istotnych warunków realizacji inwestycji. Określenie przez organ stopnia wojewódzkiego, że inwestycja ma być "odtworzeniem" stanu istniejącego, przez co rozumiano odtworzenie także bryły poprzednich budynków, nie tylko było niemożliwe ze względu na brak inwentaryzacji tych obiektów, ale także było sprzeczne z art. 5 ust. 4 i 5 prawa budowlanego, który nakazuje projektować i budować obiekty budowlane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy i w sposób zapewniający właściwy układ funkcjonalny i odpowiednie warunki użytkowe. W świetle tych przepisów zatem nie można było traktować "odtworzenia" budownictwa związanego z gospodarką rolną lub leśną jako odtworzenie bryły budynków w ich kształcie sprzed półwiecza i więcej, nie zważając na potrzeby inwestora, rozwój cywilizacyjny, potrzebę unowocześnienia zabudowy wiejskiej w celu zapewnienia mieszkańcom wsi poziomu komfortu, niezbędnego współczesnemu człowiekowi. Jeżeli organy uznały za konieczne rozpatrywać projektowaną zabudowę działki Beaty M. jako odtworzenie stanu poprzedniego, zharmonizowanego z otoczeniem, pojęcie odtworzenia mogą interpretować jedynie jako odtworzenie funkcji tej zabudowy /tj. jako zabudowę związaną z gospodarką rolną lub leśną/, a zharmonizowanie z otoczeniem - jako ograniczenie formy lub bryły budynków np. co do liczby kondygnacji i wystroju zewnętrznego /np. kształt dachu, pokrycie dachu, rodzaj elewacji/. Za niedopuszczalną natomiast trzeba uznać ingerencję organów w sposób zagospodarowania wnętrza budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy przedłożony projekt realizacyjny nie daje podstaw do wniosku, że wnętrze to zaprojektowano dla oczywiście innej funkcji niż zaspokajania potrzeb mieszkaniowych właściciela gospodarstwa rolnego /leśnego/ i jego rodziny. Jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia odstąpienia od takiej funkcji, a zaprojektowanie wnętrza pod względem technicznym nie jest sprzeczne z prawem budowlanym, o liczbie, charakterze i walorach użytkowych pomieszczeń - w granicach normatywów budowlanych - może decydować tylko przyszły użytkownik domu, a nie organy administracji.
Organy te powinny pamiętać, że granice przedmiotowe orzekania w sprawach budownictwa osób fizycznych wyznacza im przede wszystkim par. 43 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./, a w szczególności jego ust. 2 pkt 1-3. Powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji orzekały z przekroczeniem ich uprawnień, określonych w art. 29 ust. 2 i art. 30 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ oraz par. 43 cytowanego rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., przy czym naruszenie prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to uchylenie przez sąd zaskarżonych decyzji organów obu instancji na zasadzie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa oraz orzeczenie o kosztach zgodnie z art. 208 Kpa.
W uzupełnieniu należy dodać, że treść pisma organu stopnia wojewódzkiego z dnia 15 czerwca 1984 r. wskazuje na naruszenie przez ten organ przepisów o właściwości /art. 57 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego/, czego sąd jednak nie uznał za przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, ponieważ pismo to nie było decyzją administracyjną. Ponadto trzeba wskazać, że przepisy prawa powołane jako podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie upoważniają do wydawania decyzji administracyjnych. Prawidłową podstawą prawną dla wydania pozwolenia na budowę są tylko odpowiednie przepisy rozdziału 5 prawa budowlanego i par. 43 cytowanego rozporządzenia z 1975 r., a dla odmowy udzielenia pozwolenia na budowę - art. 54 ust. 5 prawa budowlanego.