Uzasadnienie
Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia 10 lipca 1995 r. wydał Spółce z o.o. "Galtex" z siedzibą w Ł. promesę koncesji na wydobywanie wód leczniczych i podziemnych w województwie nowosądeckim, na okres 18 miesięcy do 31 grudnia 1996 r. Jednocześnie zapowiedział w tej decyzji korektę granic obszarów górniczych w rejonie M. i K, a więc na terenie, którego dotyczy promesa - pozwolenie na wydobywanie wód leczniczych i podziemnych.
Decyzję tę zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego:
Przedsiębiorstwo Państwowe - Zespół Uzdrowisk K.-P. oraz Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. P.P. Zespół Uzdrowisk K.-P. zarzucił zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem podnosząc, że eksploatuje na podstawie koncesji wody lecznicze na obszarach górniczych, które zostały objęte zaskarżoną decyzją. W ten sposób promesa koncesji dla Spółki "Galtex" narusza uprawnienia skarżącego. Skarżący nie był informowany o toczącym się postępowaniu koncesyjnym z wniosku "Galtexu" i nie otrzymał decyzji - promesy koncesji dla "Galtexu".
Wbrew przepisom prawa promesa koncesji została wydana bez współdziałania z Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej. Pozwolenie na wydobycie dotyczy wód leczniczych i w związku z tym przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze zapewniają Ministrowi Zdrowia i Opieki Społecznej wpływ na podejmowanie tego rodzaju decyzji.
Jest to o tyle istotne, że Spółka "Galtex" nie prowadzi żadnej działalności leczniczej a więc wydobywana przez nią woda lecznicza będzie służyć innym celom.
Ze względu na treść art. 23 ust. 4 ustawy o działalności gospodarczej, który zobowiązuje organ koncesyjny do wydania koncesji w okresie ważności promesy, jeżeli nie uległ zmianie stan faktyczny lub prawny podany we wniosku o przyznanie promesy, konieczny jest udział Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej już na etapie wydania promesy koncesji a nie dopiero na etapie wydania koncesji.
Ponadto zaskarżona decyzja zapowiada zmianę granic obszarów górniczych.
Ustawa o działalności gospodarczej jednak nie pozwala na dokonanie takiej zmiany. Możliwość taką przewiduje ustawa - Prawo geologiczne i górnicze /art. 25 ust. 5/. Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania w sytuacji, której dotyczy zaskarżona decyzja. Wynika z niego, że jest jedynie możliwe powiększenie już istniejącego obszaru górniczego a nie jego ograniczenie.
Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa naruszając prawo wydał Spółce "Galtex" promesę koncesji bez odpowiedniej dokumentacji górniczo-geologicznej i bez uzgodnienia z Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej. W dodatku promesa ta dotyczy terenów górniczych, które należą, na podstawie ważnych koncesji, do innych podmiotów wydobywających wody lecznicze.
Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. skarżąc decyzję - promesę Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa - również domagał się jej uchylenia z powodu naruszenia prawa.
Zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza granice obszaru górniczego M. II objętego koncesją Nr 112/95 wydaną 14 grudnia 1992 r. na rzecz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej w M. Ponadto decyzja ta została wydana bez uzgodnienia z właściwym organem samorządu terytorialnego, tj. Miastem i Gminą Uzdrowiskową M. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa odpowiadając na skargi wniósł o ich odrzucenie lub oddalenie. Podał, że wydanie promesy koncesji było poprzedzone konsultacją społeczną. W tej sprawie bowiem odbyło się spotkanie w Urzędzie Gminy Uzdrowiskowej w K. dnia 19 czerwca 1995 r., na którym byli m.in. obecni przedstawiciele środowisk samorządowych. Wszyscy obecni na spotkaniu zaakceptowali wniosek o dokonanie korekt granic obszarów górniczych w rejonie M. i K. Przeprowadzenie weryfikacji granic obszarów górniczych w tym regionie jest niezbędne z wielu powodów, w tym ze względu na to, że wody w tych obszarach górniczych nie są w pełni wykorzystane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ustawa o działalności gospodarczej daje podmiotowi zamierzającemu podjąć koncesjonowaną działalność gospodarczą prawo ubiegania się o promesę koncesji - przyrzeczenie wydania koncesji /art. 23 ustawy/. Promesa koncesji jest decyzją administracyjną zobowiązującą organ administracyjny do wydania na żądanie wnioskodawcy ostatecznego pozwolenia na podjęcie określonej działalności. W myśl art. 23 ust. 4 ustawy o działalności gospodarczej w okresie ważności promesy nie można odmówić wydania koncesji na działalność określoną w promesie, chyba że uległ zmianie stan faktyczny lub prawny podany we wniosku o wydanie promesy. Z przytoczonego przepisu wynika, że wstępne rozstrzygnięcie dotyczące pozwolenia na określoną działalność gospodarczą przesądza w zasadzie o treści ostatecznej decyzji w takiej sprawie. Promesa bowiem rodzi dla organu koncesyjnego stan prawnego związania, w którym nie ma już miejsca na ocenę wniosku koncesyjnego pod względem wymagań stawianych mu przez przepisy prawne. Organ koncesyjny w sprawie o wydanie koncesji w okresie ważności promesy bada jedynie, czy zachował aktualność stan faktyczny i prawny we wniosku o promesę.
Etapem właściwym do badania zasadności udzielenia koncesji staje się wobec tego etap rozpatrywania wniosku o promesę. To wniosek o promesę powinien być oceniany według kryteriów i wymagań dotyczących wniosku koncesyjnego. Przy szczególnych, kwalifikowanych uprawnieniach do żądania udzielenia koncesji, jakie wynikają z treści art. 23 ust. 4 ustawy o działalności gospodarczej, wydanie promesy według "taryfy ulgowej" byłoby niczym innym jak obejściem przepisów określających warunki udzielania koncesji.
Promesa koncesji w znaczeniu nadanym jej ustawą o działalności gospodarczej nie jest więc przyrzeczeniem udzielenia koncesji uwarunkowanym późniejszym spełnieniem przez wnioskodawcę niezbędnych wymagań. Takie przyrzeczenie nie miałoby dla zainteresowanego znaczenia prawnego. Decyzja koncesyjna jest w świetle ustawy - prawo geologiczne i górnicze i ustawy o działalności gospodarczej decyzją podejmowaną na podstawie wniosku koncesyjnego a nie w ramach uznania administracyjnego. Ocena taka jest dla organu koncesyjnego wiążąca w tym sensie, że uznając, iż wniosek spełnia stosowne wymagania, nie ma możliwości wyboru rozstrzygnięcia - nie może nie udzielić koncesji. Jeżeli więc wniosek koncesyjny odpowiadałby stawianym mu wymaganiom, zainteresowany uzyskałby koncesję niezależnie od wcześniejszego wydania mu takiej warunkowej promesy.
W rozpatrywanej sprawie Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wydał zaskarżoną decyzję - promesę koncesji na wydobywanie wód leczniczych i podziemnych z pominięciem wymagań udzielania takich koncesji określonych ustawą - prawo geologiczne i górnicze. W ten sposób zobowiązał się do udzielenia skarżącemu koncesji według stanu faktycznego i prawnego podanego we wniosku o promesę, czyli stanu, w którym nie spełniono wymagań określonych w art. 16 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 i art. 18, art. 20 ustawy.
W chwili wydania promesy koncesji m.in. nie sporządzono i nie zatwierdzono dokumentacji geologicznej złóż wód leczniczych objętych promesą. Promesa nie była też uzgodniona z Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej ani konsultowana z organem samorządu terytorialnego w trybie określonym w art. 16 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego.
Te wszystkie okoliczności wskazują na zasadność skargi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł, jak w sentencji.