Uzasadnienie
W wyniku scalenia gruntów położonych we wsi B., zatwierdzonego decyzją Wojewody (...) z dnia 29 grudnia 1979 r., została zaprojektowana droga dojazdowa do pól o szerokości 6 metrów wzdłuż granicy działek rolniczych i siedliskowych należących wówczas do Państwowego Funduszu Ziemi. Grunty te Marianna i Anna S. przekazały w latach 1976-1977 na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenia emerytalne, pozostawiając sobie własność budynków.
Na podstawie ustawy z dnia 28 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym /Dz.U. nr 10 poz. 53/ wydzielono Mariannie S. na własność zabudowaną część działki nr 147, oznaczoną numerem 147/1, o powierzchni 0, 08 ha. Na działce Państwowego Funduszu Ziemi nr 150 znajdują się budynki Zenona S. - spadkobiercy Anny S. Począwszy od 1991 r. Marianna S. i Zenon S. zaczęli kierować pisma do różnych organów; stwierdzali, że w zaprojektowana w czasie scalenia 6-metrowa droga /działka nr 148/ nie była początkowo wytyczona i użytkowana. Na skutek późniejszego zagospodarowania terenu, na którym powstały działki rekreacyjne, organy gminy wytyczyły tę drogę /działka nr 148/ i wówczas okazało się, że ma ona przebiegać wzdłuż domu mieszkalnego i stodoły, uniemożliwiając ich prawidłowe użytkowanie i powodując "radykalne pogorszenie bezpieczeństwa ludzi w bezpośrednim otoczeniu domu przez ruch pojazdów". Podkreślono również rażące naruszenie przepisów przeciwpożarowych /budynki drewniane/. Realizacja obiektu, jakim jest droga, narusza również przepisy art. 3-5 prawa budowlanego.
Niezależnie od interwencji w organach terenowych, Marianna S. skierowała również do Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej pismo z dnia 20 stycznia 1992 r., w którym domagała się likwidacji drogi; droga ta "nie znajduje uzasadnienia gospodarczego, gdyż każdy gospodarz posiada swoją drogę dojazdową do pól, stanowi ona wyłącznie dojazd do istniejącego zespołu zabudowy letniskowej /kilkadziesiąt domków/ (...). W B. jest droga dojazdowa do domków letniskowych".
W wyniku interwencji obojga skarżących również dyrektor Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Wojewódzkiego w (...) zwróciła się do Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia 29 grudnia 1979 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi B. w odniesieniu do drogi nr 148, działki nr 147/1 Marianny S. i działki nr 150, na której znajdują się budynki Zenona S. - spadkobiercy Anny S. W piśmie tym zawarto uwagi, które świadczą o wadliwości scalenia gruntów obejmujących powyższe trzy działki, ponieważ: "zaprojektowano drogę numer 148 o szerokości 6,00 m, w granicach której znalazła się część gruntów siedlisk Anny S. i Marianny S. (...)"; "zarówno siedlisko Anny S., jak i Marianny S. jest stosunkowo wąskie i projektowanie jeszcze na tych gruntach drogi o szerokości 6,00 m bez zgody właścicieli budynków znacznie utrudnia ich wykorzystanie (...)"; "bardziej właściwe byłoby ewentualne zaprojektowanie drogi wzdłuż działki nr 167 lub 165".
W piśmie z dnia 18 czerwca 1991 r., skierowanym do Urzędu Gminy w S., ta sama dyrektor Wydziału stwierdziła między innymi, że rozpatrując podania skarżących w sprawie drogi nr 148 "w oparciu o dokumentację scaleniową oraz ustalenia w terenie stwierdzono (...), że od czasu zaprojektowania drogi, tj. od 1979 r., droga ta nie była użytkowana /zaprojektowany odcinek drogi w pasie działek siedliskowych jest ogrodzony, występują na nim drzewa owocowe i betonowy słup linii elektrycznej/, (...) granica drogi przebiega w bezpośrednim sąsiedztwie narożnika budynku mieszkalnego Marianny S. (...)". "Takie rozwiązanie jest krzywdzące (...) wobec obecnych uregulowań prawnych umożliwiających przydzielenie im gruntów pod zabudowaniami, które przed scaleniem i tak miały niewielką szerokość."
Pismo zostało zakończone prośbą o rozważenie możliwości zmiany projektu scalenia na podstawie art. 155 Kpa, polegającej na likwidacji drogi nr 148, i o ewentualne zaprojektowanie dojazdu do drogi nr 80 przez grunty działek nr 165 i 167 /poza zabudowaniami/, "gdyż na gruncie taki dojazd istnieje". Zalecono również zasięgnięcie opinii samorządu wiejskiego.
W piśmie z dnia 10 października 1991 r., skierowanym do Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Wójt Gminy S. opowiedział się za utrzymaniem spornej drogi, powołując się na "opinię miejscowych rolników", konfigurację terenu oraz fakt, że skarżący nie są rolnikami, a ich siedliska "służą wyłącznie do celów rekreacyjnych".
Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia 4 września 1992 r., "po rozpoznaniu wniosku Dyrektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Wojewódzkiego w (...)", odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Decyzję uzasadniono tym, że "w projekcie ogólnym została zaprojektowana między innymi przedmiotowa droga dojazdowa do pól nr 148, której przebiegu nikt nie kwestionował, gdyż została ona zaprojektowana na gruntach Skarbu Państwa, których dysponentom był Naczelnik Gminy w S.". Nie zostały naruszone przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów /Dz.U. nr 3 poz. 13/, "a zwłaszcza art. 1 ust. 3, który uzależnia zmianę granic w terenach zabudowanych od zgody właścicieli gruntów".
Ponadto powołano się na pismo Naczelnika Gminy, z którego ma wynikać, "że Urząd Gminy w S. po zasięgnięci opinii mieszkańców wsi B. opowiada się nadal za utrzymaniem spornej drogi (...) w zaprojektowanym miejscu".
Powyższą decyzję Mariana S. i Zenon S. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. W skargach powtórzyli zarzuty zgłaszane do różnych organów, wyżej opisane.
W odpowiedzi na skargi Dyrektor Departamentu w Ministerstwie Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wnosił o ich oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 16 par. 2 i art. 196 par.1 Kpa jest uprawniony do kontroli zaskarżonych decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem.
Badając w tym zakresie zaskarżoną decyzję, należy zauważyć, że stosownie do treści art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów /Dz.U. nr 3 poz. 13/, obowiązującej w dniu zatwierdzenia projektu scalenia, grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela /samoistnego posiadacza/. Za grunty pod zabudowaniami według par. 8 ust. 2 instrukcji nr 1 Ministra Rolnictwa z dnia 17 marca 1973 r. /URg. 003-1/73/ w sprawie scalenia i wymiany gruntów "uważa się grunty zajęte pod budynki i podwórze oraz niezbędny obszar przyległy, umożliwiający właściwe wykorzystanie tych budynków i podwórza".
Wprawdzie ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów /Dz.U. nr 3 poz. 13 ze zm./ nie regulowała kwestii, czy osoba, która zachowała własność budynków, powinna być traktowana jak uczestnik scalenia, jednakże sam fakt, że budynki stanowią odrębny przedmiot własności, świadczy o tym, że właściciel tych budynków powinien być traktowany jak strona - uczestnik scalenia.
Pominięcie skarżących jako uczestników scalenia oraz niewytyczenie drogi dojazdowej w czasie postępowania scaleniowego spowodowały, że skarżący dopiero w momencie wytyczania przebiegu drogi w ogóle dowiedzieli się, iż w bezpośrednim sąsiedztwie budynków stanowiących ich własność przebiega droga częściowo utworzona z ich siedlisk.
Usytuowanie drogi w taki sposób, że przebiega ona w bezpośrednim sąsiedztwie narożnika domu mieszkalnego i stodoły, nastąpiło bez zgody skarżących /art. 1 ust. 3 cytowanej ustawy/. Zgodę taką wyraził Naczelnik Gminy w S. jako dysponent gruntów stanowiących własność Państwa, bez uwzględnienia interesów skarżących.
Celem postępowania scaleniowego jest polepszenie warunków gospodarowania na gruntach przez likwidację szachownicy, działek nadmiernie rozdrobnionych, zwężonych lub wydłużonych itp. Działki skarżących, mimo że były wąskie, w toku postępowania scaleniowego zostały jeszcze bardziej zwężone.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ droga jest obiektem budowlanym; jej projektowanie i zbudowanie powinno zapewniać bezpieczeństwo ludzi i mienia, ochronę środowiska, niezbędne warunki zdrowotne, właściwy układ funkcjonalny, odpowiednie warunki użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich - zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami /art. 5 prawa budowlanego/. Szczegółowe zarzuty co do sposobu usytuowania spornej drogi zostały zawarte również w piśmie Dyrektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Wojewódzkiego w (...), skierowanym do Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Zarzuty te nie zostały należycie rozpoznane, mimo że wskazywano tam inne możliwości usytuowania drogi.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 208 Kpa.