Uzasadnienie
Anna D. w czasie od dnia 1 września 1990 r. do dnia 31 grudnia 1998 r. była pracownikiem Urzędu Rejonowego w W. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872/ Urząd Rejonowy w W. został z dniem 1 stycznia 1999 r. przekształcony w Starostwo Powiatowe w G. Tak więc od tego czasu /do dnia 30 czerwca 1999 r./ Anna D. była pracownikiem Starostwa Powiatowego w G. Na podstawie art. 58 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. stosunek pracy Anny D. wygasł ze wspomnianym dniem 30 czerwca 1999 r. W związku bowiem z reformą administracji publicznej zainteresowanej zaproponowano nowe warunki pracy i płacy, których nie przyjęła z uzasadnieniem, że owe nowe warunki przewidują pracę w innej miejscowości /w G. zamiast w W./, a to powoduje konieczność codziennych dojazdów. Zainteresowana cierpi natomiast na chorobę lokomocyjną.
W okresie wspomnianego zatrudnienia Anna D. była pracownikiem mianowanym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./.
W dniu 5 lipca 1999 r. Anna D. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. - Filia w W. Wystąpiła o przyznanie jej prawa do zasiłku przedemerytalnego i na tę okoliczność udokumentowała okres zatrudnienia - 31 lat, 8 miesięcy i 9 dni.
Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w G. decyzją administracyjną z dnia 22 lipca 1999 r. przyznał zainteresowanej z dniem 6 lipca 1999 r. prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120 procent kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. /Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm./. Od tej decyzji Anna D. złożyła odwołanie podnosząc, że kwestionuje wysokość przyznanego jej zasiłku przedemerytalnego. Zdaniem odwołującej się otrzymanie propozycji pracy w G. /co wiąże się z koniecznością dojazdu/ podczas gdy w W. pozostał Oddział Starostwa było dla niej krzywdzące. Dlatego odmowa przyjęcia zaproponowanych warunków pracy w przedstawionej sytuacji nie powinna być uznana za przyczynę rozwiązania stosunku pracy /służbowego/ nie dotyczącą zakładu pracy. Wobec tego zainteresowana wniosła o przyznanie jej zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 procent kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./.
W dniu 15 października 1999 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. wydał decyzję, mocą której uchylił kwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji w części przyznającej prawo do zasiłku przedemerytalnego /120 procent/ z dniem 6 lipca 1999 r. oraz przyznał prawo do tego zasiłku z dniem 1 stycznia 2000 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że Anna D. pobierała od dnia wygaśnięcia stosunku pracy świadczenie pieniężne ze środków budżetu państwa, przysługujące jej przez okres nie dłuższy niż sześć miesięcy na podstawie art. 13[1] ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych. Od świadczenia tego odprowadzana jest składka na ubezpieczenie społeczne na zasadach przewidzianych dla wynagrodzenia wypłaconego w czasie trwania stosunku pracy. Okres pobierania przez urzędnika mianowanego świadczenia po ustaniu zatrudnienia jest wliczany do okresów, od których zależą uprawnienia pracownicze i emerytalno-rentowe na takich warunkach, na jakich wlicza się okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych określonych w przepisach o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W ocenie organu odwoławczego świadczenie to jest wynagrodzeniem. W tym stanie rzeczy Anna D., jako były urzędnik mianowany, pobierający - jak wspomniano - wynagrodzenie obliczone jak ekwiwalent za urlop wypoczynkowy na podstawie art. 13[1] ustawy o pracownikach urzędów państwowych, nie spełnia warunków uznania za osobę bezrobotną określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a zatem nie może otrzymać zasiłku dla bezrobotnych. Nie spełniając natomiast warunków do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zainteresowana nie może być uprawniona do zasiłku przedemerytalnego, stosownie do art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Prawo takie przysługuje dopiero po okresie pobierania wspomnianego wynagrodzenia.
Ponadto - w ocenie organu drugiej instancji - osoby z którymi stosunek pracy wygasł z dniem 30 czerwca 1999 r., bowiem odmówiły one przyjęcia nowych warunków pracy i płacy, nie mogą być traktowane jako pracownicy zwalniani z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Wobec tych osób nie mogą mieć zatem zastosowania - zdaniem organu odwoławczego - przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu odnoszące się do pracowników zwalnianych z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w tym przyznające świadczenia w podwyższonej wysokości /160 procent/.
W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji wskazano również, iż Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. podejmując tę decyzję orzekł na niekorzyść strony odwołującej się, ponieważ uznał, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo przyznając zasiłek przedemerytalny osobie pobierającej wynagrodzenie, a ponadto rażąco narusza interes publiczny doprowadzając do sytuacji, w której pobierane jest podwójne świadczenie - ze środków budżetu państwa oraz Funduszu Pracy /art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego/.
Powyższą decyzję Anna D. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca podkreśliła przede wszystkim, że świadczenie przewidziane w art. 13[1] ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./ w jej ocenie nie stanowi dochodu wyłączającego możliwość pobierania zasiłku przedemerytalnego. Ponadto - zdaniem skarżącej - wygaśnięcie stosunku pracy nastąpiło na podstawie przepisu szczególnego /art. 58 ust. 1 powołanej ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację państwową/, a zatem nie powinna mieć prawnego znaczenia okoliczność nieprzyjęcia nowych warunków pracy i płacy. Skarżąca uważa zatem, iż przysługuje jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych w podwyższonej wysokości /160 procent/.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w istocie argumenty prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosunek pracy Anny D. wygasł z dniem 30 czerwca 1999 r. na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872/. Skarżąca nie przyjęła bowiem zaproponowanych jej - zgodnie z tym przepisem nowych warunków pracy i płacy. W tej sytuacji, stosownie do art. 58 ust. 5 pkt 1 powołanej ustawy, pracownikowi mianowanemu przysługuje świadczenie pieniężne przewidziane w art. 13[1] ustawy z dnia 16 września 1982r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./. Według tego zaś przepisu omawianemu pracownikowi przysługuje w okresie pomiędzy ustaniem zatrudnienia a podjęciem pracy lub działalności gospodarczej, świadczenie pieniężne ze środków budżetu państwa przez okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, obliczone jako ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy. Skarżąca skorzystała z tego uprawnienia, a zatem w ramach rozpoznawanej sprawy powstało zagadnienie prawne - czy wspomniane świadczenie jest dochodem w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./. Trzeba podkreślić w związku z tym, iż w świetle powoływanego przepisu pojęcie "dochodu" używane w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obejmuje dochody z innego tytułu niż zatrudnienie lub inna praca zarobkowa podlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Na tle rozpoznawanej sprawy jest niewątpliwe, iż stosunek pracy skarżącej wygasł z dniem 30 czerwca 1999 r., a zatem przyznane jej świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 13[1] powołanej ustawy o pracownikach urzędów państwowych jest dochodem z innego tytułu niż zatrudnienie /praca zarobkowa/ podlegającym stosownemu opodatkowaniu. Dochód ten spełnia zatem kryteria przewidziane w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Trafnie więc przyjął Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O., iż skarżącej nie przysługuje - co do zasady - prawo do pobierania jednocześnie i zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przewidzianego w powołanym art. 13[1] ustawy o pracownikach urzędów państwowych.
W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Anny D. w tej części /pkt 2 sentencji/, która odnosi się do decyzji organu I instancji o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego na dzień 6 lipca 1999 r. W tym bowiem czasie skarżącej - jak wspomniano - przysługiwało prawo do świadczenia przewidzianego w ustawie o pracownikach urzędów państwowych i nie mogła ona jednocześnie korzystać ze statusu bezrobotnej. Podkreślić należy ponadto, iż przyznanie skarżącej z dniem 6 lipca 1999 r. zasiłku przedemerytalnego przez organ pierwszej instancji, dokonane zostało zarówno z rażącym naruszeniem prawa /art. 2 ust. 1, pkt 2 lit. "c" powoływanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu/, jak i interesu publicznego, a zatem decyzja organu odwoławczego uchylająca /na niekorzyść strony odwołującej się/ kwestionowaną decyzję w tym zakresie nie narusza w ocenie Sądu art. 139 Kpa.
Podstawę prawną orzeczenia Sądu w omawianym zakresie stanowi art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast, że przyjęcie przez organ niejako automatycznie, iż w każdej sytuacji gdy pracownik, o którym mowa w art. 58 ust. 1 powoływanej ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odmówi przyjęcia zaproponowanych mu nowych warunków pracy lub płacy, nie może być traktowany jako pracownik zwalniany z przyczyn dotyczących zakładu pracy w rozumieniu art. 37j, ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, stanowi naruszenie tego przepisu. Powołany art. 37j, ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wskazuje m.in., że wysokość zasiłku przedemerytalnego wynosi 160 procent kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1, dla osoby zamieszkałej w dniu nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz w okresie jego pobierania w powiatach /gminach/ uznanych za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Zdaniem Sądu wspomniane "przyczyny dotyczące zakładu pracy" to takie powody /przesłanki/ rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego, które w istocie nie są bezpośrednio powiązane z sytuacją pracownika. Samo określone zachowanie się pracownika polegające na /nieprzyjęciu przez niego nowych warunków pracy lub płacy/ nie zawsze jest jedynym powodem, dla którego zostaje naruszona więź pomiędzy pracownikiem i jego pracodawcą. Bezpośrednim powodem rozwiązania stosunku pracy /służbowego/ w omawianym zakresie może być także okoliczność, która powstała po stronie zakładu pracy i która w istocie przesądziła o nieprzyjęciu przez pracownika nowych warunków pracy i płacy. Z takim przypadkiem można mieć do czynienia np. wówczas gdy zainteresowanemu pracownikowi zostaną zaproponowane nowe warunki pracy lub płacy oczywiście bardziej niekorzystne niż dotychczasowe, a zatem obiektywnie uzasadniające odmowę ich przyjęcia. W takiej więc sytuacji na organie orzekającym w sprawie o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego na podstawie powoływanego art. 37j ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w związku z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./, ciąży obowiązek wyjaśnienia czy powód, dla którego pracownik nie przyjął proponowanych mu nowych warunków pracy lub płacy jest w istocie bardziej związany z funkcjonowaniem zakładu pracy czy też wynika z subiektywnych kalkulacji samego pracownika. Dopiero po wyjaśnieniu przez organ tych okoliczności możliwa jest - w ocenie Sądu - prawidłowa kwalifikacja przyczyny rozwiązania stosunku pracy /stosunku służbowego/ w rozumieniu powoływanego art. 37j ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
W rozpoznawanej sprawie Urząd Rejonowy w W. został przekształcony /w związku z reformą administracji publicznej/ w Oddział Starostwa Powiatowego w G. Tak więc powodem, dla którego skarżąca znalazła się w sytuacji określonej w art. 58 ust. 1 powoływanej ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, były okoliczności niewątpliwie nie związane z pozycją prawną samej zainteresowanej. Ponadto skarżącej zaproponowano nowe warunki pracy związane z koniecznością dojazdu do miejsca pracy na terenie innej miejscowości. Wymagała zatem zbadania w postępowaniu administracyjnym kwestia, czy wspomniane nowe warunki, a w szczególności dodatkowe obciążenia związane z nowym miejscem pracy i dojazdem do niego, nie stanowiły zasadniczego powodu odmowy przyjęcia tych warunków.
Niewyjaśnienie przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy zasadności motywów, dla których Anna D. nie przyjęła zaproponowanych jej nowych warunków pracy /płacy/ w Starostwie Powiatowym w G. i odmowa przyznania w takiej sytuacji zasiłku podwyższonego /160 procent/ jedynie na podstawie nieprzyjęcia przez zainteresowaną tych warunków, stanowi - w ocenie Sądu - istotne naruszenie zarówno art. 37j ust. 3 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jak i art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa. Jak bowiem wskazano samo nieprzyjęcie przez pracownika nowych warunków pracy lub płacy w sytuacji określonej w art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ nie jest wystarczającą przesłanką do odmowy przyznania temu pracownikowi zasiłku przedemerytalnego na podstawie art. 37j ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ w sytuacji gdy zostały spełnione pozostałe warunki określone w tym przepisie. A trzeba podkreślić, że zgodnie z pkt 8 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 1999 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia wykazu gmin zagrożonych szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym /Dz.U. nr 9 poz. 76/ gmina miejska G. została wymieniona jako zagrożona szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym. Skarżąca zamieszkując na terenie tej gminy spełnia zatem jeden z warunków określonych w art. 37j ust. 3 powoływanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, od którego uzależniona jest możliwość przyznania podwyższonego zasiłku przedemerytalnego /160 procent/.
W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.