Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia 17 września 1992 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu odwołania Stanisława M., utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia 14 lutego 1992 r. nr GG. II. 6014-Sc-11-1/92 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy D. B. z dnia 26 sierpnia 1983 r. nr 1/83, zatwierdzającej projekt scalenia gruntów miasta B. i miasta D. B. W uzasadnieniu decyzji Ministra podano, że postępowaniem scaleniowym objęte były grunty Wacława i Stanisława braci M., położone na terenie miasta B., oraz grunty Skarbu Państwa, położone na terenie miasta D. B. Miało ono na celu wydzielenie gruntów zamiennych braciom M. za grunty nabyte przez nich aktem notarialnym z dnia 19 listopada 1956 r. z części majątku rodziny W., położonego w B. i przejętego następnie na cele reformy rolnej bez uwzględnienia wcześniejszego nabycia gruntów przez braci M. W wyniku scalenia zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy D. B. z dnia 26 sierpnia 1983 r. nr 1/83 bracia M., w zamian za utracone grunty w B. o powierzchni 14, 9586 ha i wartości porównawczej 978 820 jednostek szacunkowych, otrzymali grunty na terenie D. B. w dwóch działkach: nr 34/28 o powierzchni 15, 51 ha i wartości porównawczej 831 600 j. sz. oraz nr 542/2 o powierzchni 2, 51 ha i wartości porównawczej 147 139 j. sz., a więc pełny należny ekwiwalent. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania i stała się ona ostateczna. Z dokumentów wynika, że w postępowaniu scaleniowym nie naruszono przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów /Dz.U. nr 11 poz. 80/, albowiem bracia M. brali czynny udział w postępowaniu. Wprawdzie w jego toku przed wydaniem decyzji wnieśli zastrzeżenia do gruntów zamiennych w działce nr 34/28 /nie kwestionując otrzymanej działki nr 542/2/, jednakże w późniejszym terminie jeden z braci - Wacław M. - przyjął projekt scalenia. Z kwestionariusza życzeń co do lokalizacji gruntów zamiennych wynika, że bracia M. podpisali życzenie, iż pragną otrzymać grunty ekwiwalentne na terenie D. B., to jest w miejscu zamieszkania. Aktem notarialnym z dnia 6 grudnia 1983 r. bracia M. zbyli sporną działkę nr 34/28 innej osobie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Stanisław M. wniósł o unieważnienie decyzji scaleniowej w części dotyczącej działki zamiennej nr 34/28 o powierzchni około 15 ha, położonej na terenie wsi J., oraz o zwrot części działki nr 1 w B., która jest dotychczas nie zabudowana i leży odłogiem. Skarżący podniósł, że działka nr 1 w B. to były grunty ogrodnicze kilkakrotnie lepsze i droższe od gruntów działki nr 34/28, które nie nadawały się do prowadzenia gospodarstwa ogrodniczego. Na tym polega szkoda, jaką skarżący i jego brat ponieśli w wyniku kwestionowanej decyzji. Działka nr 34/28 położona jest we wsi J., a nie w D. B. Działka ta została sprzedana innej osobie /rolnikowi Janowi M./ tylko dlatego, że nie nadawała się na cele ogrodnicze. Wydzielenia działki zamiennej o powierzchni około 2, 5 ha w D. B. nie kwestionowali i nadal nie kwestionują, użytkując ją do dnia dzisiejszego na cele ogrodnicze. Skarżący twierdzi, że nie godził się na działkę nr 34/28 w J. zarówno w toku postępowania scaleniowego, jak i po wydaniu decyzji scaleniowej i nie składał oświadczenia o wyrażeniu zgody na przyznanie tej działki.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Departamentu Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej. Poza okolicznościami wskazanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że wartość bonitacyjna gruntów posiadanych przed scaleniem i gruntów wydzielonych w jego wyniku jest zbliżona. Poza tym powrót na grunty sprzed scalenia jest obecnie niemożliwy, gdyż zostały już one częściowo zabudowane przez nowych właścicieli.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim należy podnieść, że według art. 157 par. 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 par. 4 Kpa o wszczęciu każdego postępowania administracyjnego z urzędu lub na żądanie strony organ obowiązany jest zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Natomiast w myśl art. 28 Kpa stroną jest nie tylko ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Te zasady określone w przepisach art. 61 par. 4 i art. 28 Kpa obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 Kpa.
Przepisy art. 156 par. 1 i art. 158 par. 2 Kpa w związku z art. 157 par. 2 Kpa wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 par. 1 Kpa, organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Granice zatem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wiążą organu nadzoru. Jeśli przesłanki nieważności dotyczą całości decyzji, organ nadzoru stwierdza nieważność całej decyzji, choćby strona inicjująca postępowanie nadzorcze żądała stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części. I odwrotnie: w razie żądania stwierdzenia nieważności decyzji w całości organ może stwierdzić nieważność decyzji tylko w tej części, która dotknięta jest wadą określoną w art. 156 par. 1 Kpa. Tak więc organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa /art. 158 par. 2 Kpa/ w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 par. 1 Kpa, bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Z powyższych przepisów wynika również, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.
W niniejszej sprawie postępowaniem scaleniowym i wydaną w jego wyniku decyzją Naczelnika Miasta i Gminy D. B. z dnia 26 sierpnia 1983 r. zostały objęte grunty stanowiące własność nie tylko Stanisława M., ale również jego brata Wacława M., i tą decyzją grunty zamienne zostały przyznane łącznie na rzecz tych dwóch osób. W tej sytuacji stroną w niniejszym postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko Stanisław M., ale również Wacław M. Z akt administracyjnych zdaje się wynikać, że Wacław M. nie żyje; jeśli tak, to stronami niniejszego postępowania administracyjnego są jego następcy prawni. O wszczęciu niniejszego postępowania administracyjnego jednak nie został zawiadomiony Wacław M. /jego następcy prawni/ i nikt z jego strony nie wziął udziału w tym postępowaniu. Ponadto zostało w sprawie ustalone, że przyznana decyzją scaleniową Stanisławowi i Wacławowi M. działka nr 34/28, która jest głównym przedmiotem zarzutów w niniejszym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, została przez nich sprzedana Janowi M. To postępowanie zatem dotyczy jego interesu prawnego jako nabywcy nieruchomości od osoby, której tytuł własności nieruchomości wywodził się wprost z obecnie kwestionowanej decyzji scaleniowej. On jednak również nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania i nie brał w nim udziału.
Omówione wyżej okoliczności są takimi wadami postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej z dnia 26 sierpnia 1983 r., które same przez się prowadzą do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny. Według bowiem art. 207 par. 2 pkt 2 Kpa decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd administracyjny stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 par. 1 Kpa. W myśl zaś art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jest przesłanką wznowienia postępowania.
Niezależnie od powyższych zagadnień należy podnieść, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej z dnia 26 sierpnia 1983 r. nie rozważono kwestii ważności tej decyzji z punktu widzenia celów scalenia, określonych w art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów /Dz.U. nr 11 poz. 80/, oraz przesłanek wszczęcia postępowania scaleniowego z urzędu, określonych w art. 3 tej ustawy.
Według art. 1 powołanej ustawy celem scalenia jest poprawa struktury obszarowej gospodarstw rolnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. W myśl art. 3 tej ustawy, jeśli chodzi o grunty Państwowego Funduszu Ziemi, to jedną z koniecznych przesłanek przeprowadzenia scalenia z urzędu jest to, że nie mogą być one racjonalnie zagospodarowane bez scalenia, przy czym ich powierzchnia przekracza 10 procent obszaru wsi. W obydwu tych przepisach zatem chodzi o poprawę zagospodarowania gruntów z punktu widzenia gospodarki rolnej.
W niniejszym postępowaniu nie sprawdzono, czy do wszczęcia z urzędu scalenia omawianych nieruchomości występowała przesłanka dotycząca warunku przekroczenia przez grunty PFZ 10 procent obszaru wsi. Natomiast co do celów scalenia, to z akt postępowania scaleniowego wynika, że zostało ono przeprowadzone z urzędu w celu uzyskania gruntów na terenie miasta B. niezbędnych pod budownictwo dla spółdzielni mieszkaniowej /pismo Naczelnika Miasta i Gminy w D. B. z dnia 17 lutego 1982 r. znak 7430/1/82 oraz zawiadomienie tego Naczelnika z dnia 21 lutego 1983 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego/. Taki cel zaś należał do celów wywłaszczeniowych, a nie scaleniowych. Realizacja celów wywłaszczeniowych następuje w zupełnie innym trybie, który wówczas określony był w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./.
W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji obu instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej wskazano inny powód dokonanego scalenia, a mianowicie wydzielenie gruntów tytułem ekwiwalentu za bezpodstawne przejęcie na własność Państwa gruntów na cele reformy rolnej. Taki cel zaś nie należał i nie należy do celów scaleniowych.
W tym stanie rzeczy w niniejszym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej z dnia 26 sierpnia 1983 r. niezbędne było i jest dokonanie jej oceny w aspekcie przesłanki zawartej w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa nie tylko z punktu widzenia zagwarantowania uczestnikom scalenia pełnego udziału w toku całego postępowania scaleniowego, lecz także z punktu widzenia celów scalenia i przesłanek wszczęcia postępowania scaleniowego z urzędu, to jest zastosowania właściwych zasad i trybu dla uzyskania gruntów na cel publiczny lub dla zwrotu bezpodstawnie przejętych nieruchomości.
Przy dokonywaniu tej oceny należy oczywiście mieć również na względzie zagadnienie ewentualnych nieodwracalnych skutków prawnych kwestionowanej decyzji scaleniowej, stosownie do przepisów art. 156 par. 2 i art. 158 par. 2 Kpa.
Konieczność dokonania takiej oceny w postępowaniu administracyjnym przed wydaniem decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej jest kolejnym istotnym powodem uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonych decyzji obu instancji w celu ponownego rozpatrzenia żądania skarżącego Stanisława M. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej.
Przy ponownym rozpatrywaniu tej sprawy organy administracji, oceniając decyzję scaleniową w aspekcie zawartej w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa przesłanki rażącego naruszenia prawa, zbadają tę kwestię również z punktu widzenia skutków tej decyzji w sferze praworządności.
Niniejszy wyrok Sądu nie przesądza o treści ponownie wydanej decyzji ostatecznej w tej sprawie. Nakłada on natomiast na organy administracji, stosownie do art. 209 Kpa, obowiązek zawiadomienia wszystkich stron o toczącym się postępowaniu oraz obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i dokonania pełnej oceny wszystkich wskazanych wyżej przez Sąd istotnych jej aspektów zgodnie z art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 i art. 158 par. 2 Kpa.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 206, art. 207 par. 1 i 2 pkt 2 i 3 Kpa oraz art. 208 Kpa jak w sentencji wyroku.