Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 listopada 1994 r., wydaną na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 oraz art. 35 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym /Dz.U. nr 105 poz. 452 ze zm./, Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w (...) udzielił Zespołowi Zakładów Opieki Zdrowotnej w S. koncesji na prowadzenie apteki ogólnodostępnej typu A. przy ul. L. nr 78 w S. (...) Okręgowa Izba Aptekarska odwołała się od tej decyzji i wniosła o jej uchylenie z powodu naruszenia art. 33 ust. 5 wymienionej ustawy wskutek udzielenia koncesji bez zasięgnięcia opinii samorządu aptekarskiego.
Postanowieniem z dnia 27 stycznia 1995 r. Krajowy Inspektor Farmaceutyczny, powołując się na art. 134 Kpa, stwierdził niedopuszczalność odwołania, ponieważ odwołująca się nie występowała w tej sprawie na prawach strony. Uzasadnienie postanowienia zostało poświęcone ukazaniu czynności organów obu instancji, łączących się z wcześniej udzieloną koncesją i prowadzeniem w tym samym miejscu apteki przez Bożenę L., a następnie - z udzieleniem spornej koncesji z dnia 2 listopada 1994 r. bez spełnienia warunku określonego w art. 33 ust. 5 ustawy wskutek uchylenia się Izby od wydania opinii. Ponadto znalazły się w nim wywody eksponujące konieczność funkcjonowania potrzebnej w tym miejscu apteki i niezrozumiałe utrudnienia ze strony odwołującej się.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) Okręgowa Izba Aptekarska wniosła o uchylenie tego postanowienia, zwracając uwagę na rozbieżności między jego sentencją a uzasadnieniem, dotyczącym w istocie rozstrzygnięcia sprawy pod względem merytorycznym. Zdaniem skarżącej, ma ona interes prawny i status strony w postępowaniu w sprawie o udzielenie koncesji na prowadzenie apteki, gdy wziąć pod uwagę art. 1 i 7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich /Dz.U. nr 41 poz. 179 ze zm./. Ponadto zarzuciła organom obu instancji wydanie koncesji bez zasięgnięcia opinii samorządu aptekarskiego i godzenie się na prowadzenie we wskazanym lokalu apteki do dnia dzisiejszego mimo uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji o udzieleniu koncesji Bożenie L. W odpowiedzi na skargę posłużono się argumentami podanymi w uzasadnieniu postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przy rozpoznawaniu skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z braku legitymowania się przez skarżącą uprawnieniami strony postępowania sąd nie ocenia decyzji o udzieleniu koncesji, lecz tylko legalność tego postanowienia. Chodzi więc jedynie o odpowiedź na pytanie, czy skarżąca w postępowaniu o udzielenie koncesji osobie trzeciej na prowadzenie apteki była stroną w znaczeniu podmiotu, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie /art. 28 Kpa/.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie interesu prawnego musi być zawsze analizowane na tle sfery praw i obowiązków danego podmiotu i musi jednoznacznie wynikać z przepisów prawa materialnego. Tam, gdzie typowe dla każdej strony kryterium interesu prawnego zbiega się z inną jeszcze sferą aktywności procesowej tego samego podmiotu, kwestia legitymacji do wniesienia odwołania i następnie skargi do sądu wymaga dodatkowej analizy. Splot podobnych uwarunkowań spotyka się w regulacjach dotyczących samorządu zawodowego. Występuje tu jednak wielość rozwiązań, które można systematyzować, zestawiając uprawnienia organów administracji publicznej i samorządu zawodowego przy rozstrzyganiu spraw w dziedzinach objętych ich wspólnym zainteresowaniem.
Nie ulega wątpliwości, że w każdym samorządzie zawodowym największe zainteresowanie wywołuje wpływ na stwierdzanie kwalifikacji i wykonywanie zawodu przez jego członków. Przyjęte rozwiązania prawne nie są tu jednolite i uwzględniają swoisty charakter różnych zawodów. Na przykład w ustawie z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 16 poz. 124 ze zm./, poza nielicznymi uprawnieniami przewidzianymi w art. 4 i 69 dla Ministra Sprawiedliwości, samorząd adwokacki został wyposażony w rozległe kompetencje do decydowania w sprawach swoich członków, przy czym regułą jest podejmowanie jednej uchwały o wpisie na listę adwokatów i wyznaczeniu siedziby wykonywania tego zawodu /art. 68 ust. 1 i 3/.
Jeszcze silniejsze powiązanie aktu powołania z wyznaczeniem siedziby i wykonywaniem zawodu występuje u notariuszy. W świetle art. 10 i 14 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie /Dz.U. nr 22 poz. 91/ notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, natomiast w razie nieuruchomienia kancelarii w ciągu 2 miesięcy od zawiadomienia o powołaniu na to stanowisko powołanie traci moc.
W obu zawodach siedziby bądź kancelarie są miejscem osobiście wykonywanej pracy osób powoływanych na te stanowiska.
(...) Inny jeszcze model został przyjęty w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych /Dz.U. nr 19 poz. 145 ze zm./. Podobnie rozległe jak w adwokaturze uprawnienia samorządu radcowskiego jednak nie obejmują rozstrzygania o miejscu wykonywania zawodu radcy prawnego.
Na tle ukazanych rozwiązań rysuje się wyraźniej istota uprawnień samorządu aptekarskiego. W świetle przepisów ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich /Dz.U. nr 41 poz. 179 ze zm./ w sprawach dotyczących stwierdzania prawa wykonywania zawodu aptekarza, jego pozbawiania i zawieszania kompetencje właściwych organów samorządu mają charakter wyłączny /art. 7 ust. 2 pkt 1, art. 18 i 29 pkt 1/, podobnie jak samodzielne wykonywanie szeregu innych zadań /np. art. 7 ust. 1 pkt 1-5/. Przy stwierdzaniu prawa wykonywania zawodu bierze się pod uwagę tylko kwalifikacje aptekarza i nie orzeka się wcale - jak w wypadku adwokatów i notariuszy - o miejscu wykonywania tego zawodu. Co więcej, miejsce i charakter pracy osoby mającej prawo samodzielnego wykonywania zawodu aptekarza nie jest uzależnione od posiadania koncesji na prowadzenie apteki, którą może uzyskać na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym /Dz.U. nr 105 poz. 452 ze zm./ nie tylko osoba fizyczna, lecz również inny podmiot, gdy spełnione będą warunki określone w tej ustawie i w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 13 listopada 1992 r. w sprawie warunków prowadzenia apteki /Dz.U. nr 94 poz. 469/. Odpowiedzialność za realizację zadań określonych w tej ustawie ciąży na Państwowym Nadzorze Farmaceutycznym. Ponadto zgodnie z art. 35ustawy przy koncesjonowaniu działalności w zakresie prowadzenia aptek i hurtowni uzupełniająco stosuje się ustawę z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ i zbudowany na jej podstawie cały system aktów prawnych.
Wobec takiego oddzielenia stwierdzania prawa wykonywania zawodu od udzielania koncesji należy stwierdzić, że przewidziane w art. 29 pkt 5 cytowanej ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich wydawanie przez okręgową radę aptekarską opinii w sprawach udzielania lub cofania koncesji na prowadzenie aptek bądź hurtowni nie daje jej legitymacji strony z powodu braku własnego interesu prawnego. W rezultacie zaskarżone postanowienie, mimo braku w nim właściwego uzasadnienia, zawierało trafne rozstrzygnięcie.
Z powyższych względów, opierając się na procesowej koncepcji strony postępowania, na podstawie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.