Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 14 listopada 2003 r., II SA 2197/03

Sprawa

sprawy ze skargi Rady Gminy K. na decyzję Wojewody M. (...) w przedmiocie statutu gminy - uchyla zaskarżoną decyzję.

Teza

Rada gminy może określić w statucie gminy, jak rozumieć zwykłą i bezwzględną większość głosów radnych. Mimo że w aktach normatywnych nie ma tego rodzaju definicji, sformułował je przed kilku laty Trybunał Konstytucyjny i nie ma żadnych przeciwwskazań, aby przenieść je do statutu jako informację użyteczną dla radnych.

Nie może natomiast wprowadzać nieprzewidzianych ustawą środków dyscyplinowania radnych ani modyfikować jej przepisów.

W aktach prawa miejscowego nie powtarza się zapisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 kwietnia 2003 r. Wojewoda M. stwierdził nieważność par. 23 ust. 3, par. 24 ust. 3-5 i par. 54 statutu Gminy, będącego zał. nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w K. w sprawie uchwalenia tego statutu. Przepisy te miały następujące brzmienie:

"par. 23.3. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z niewykonywaniem przez radnego mandatu, wymaga uprzedniej zgody Rady, par. 24.3. W przypadku notorycznego uchylania się przez radnego od wykonywania obowiązków lub łamania zobowiązań wynikających ze ślubowania, Przewodniczący może wnioskować o udzielenie radnemu przez Radę upomnienia,

4. W sprawie omówionej w ust. 3 Rada podejmuje uchwałę zwykłą większością głosów po uprzednim umożliwieniu radnemu złożenia wyjaśnień,
5. W przypadkach powtarzających się i nieuzasadnionych nieobecności członka komisji na posiedzeniach komisji lub opuszczania posiedzeń, Przewodniczący Komisji może wystąpić do Rady z wnioskiem o odwołanie członka ze składu komisji.

par. 54.1. Zwykła większość jest to więcej głosów "za" od głosów "przeciw" z wyłączeniem głosów "wstrzymujących się".

2. Bezwzględna większość głosów oznacza co najmniej o jeden głos "za" więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy "przeciw" i "wstrzymujących się".
3. Bezwzględna większość ustawowego składu Rady oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem, przewyższającą połowę ustawowego składu Rady, a zarazem tej połowie najbliższą".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podkreślił, że par. 23 ust. 3 statutu jest sprzeczny z art. 25 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, par. 24 ust. 3-5 statutu poświęcone dyscyplinowaniu radnych nie znajdują oparcia w przepisach tej ustawy dotyczących roli i uprawnień przewodniczącego oraz rady gminy, a niezgodne z prawem jest definiowanie w par. 54 statutu pojęć ustawowych.

Skarżąca wniosła do Sądu o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego przede wszystkim dlatego, że zakwestionowane przepisy w niezmienionym brzmieniu zostały przejęte z poprzednio obowiązującego od 30 grudnia 2000 r. statutu Gminy K., których wojewoda dotychczas nie podważał. Ponadto sformułowane w par. 54 statutu definicje nie są sprzeczne z rozporządzeniem Rady Ministrów z 20 czerwca 2000 r. w sprawie "Zasad techniki ustawodawczej" /Dz.U. nr 100 poz. 908/, art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa, co powinien zawierać statut gminy, a par. 23 ust. 3 statutu nie jest sprzeczny z art. 25 ust. 2 tej ustawy.

Pełnomocnik wojewody wniósł o oddalenie skargi, ponieważ w razie powtórzenia w nowym statucie przepisów wcześniej obowiązującego statutu nie wpływa to na prawidłowość rozstrzygnięcia statutu, art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 wymienionej ustawy określają zakres unormowań statutu, a sformułowanie par. 23 ust. 3 statutu wypacza sens jej art. 25 ust. 2 zdanie drugie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Uchwalony 27 marca 2003 r. statut Gminy K. jest nowym aktem prawa miejscowego przewidzianym w art. 18 ust. 2 pkt 1 oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, określającym wewnętrzny ustrój gminy oraz jednostek pomocniczych, przez co wojewoda przy realizacji swoich uprawnień nadzorczych przewidzianych w jej rozdziale dziesiątym nie jest związany unormowaniami poprzedniego statutu, których wówczas nie kwestionował. W świetle tych przepisów przy określaniu ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych rada gminy jest związana zakresem upoważnień zawartych w tej ustawie, bez możliwości zastąpienia lub modyfikacji jej unormowań mających charakter bezwzględnie wiążący. Zarzuty skargi dotyczące przypomnianych rozwiązań nie są więc zasadne.

W odniesieniu do par. 24 ust. 3 statutu wojewoda trafnie wskazał na jego sprzeczność z art. 25 ust. 2 ustawy, który ma następujące brzmienie: "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Przepis ten wyodrębnia dwie sytuacje, w których kolejno rada gminy może wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z jej radnym /zdanie pierwsze/ i takiej zgody wyrazić nie może /zdanie drugie/. W oczywistej sprzeczności z nim pozostaje par. 24 ust. 3 statutu sprowadzający się do określenia jednorodnej sytuacji, w której za zgodą rady można rozwiązać z radnym stosunek pracy, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Wojewoda zasadnie stwierdził również nieważność par. 24 ust. 3-5 statutu dot. dyscyplinowania radnych przez radę i jej przewodniczącego z braku powierzenia im przez ustawę odpowiednich uprawnień. Tę argumentację należy uzupełnić stwierdzeniem, że zastosowanie środków o charakterze restrykcyjnym musi każdorazowo wynikać z ustawowego upoważnienia, a takiego rozwiązania nie ma w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Powszechnie stosowanym środkiem sprzyjającym zapewnieniu aktywnego udziału radnych w pracach rady i jej komisji są potrącanie z diet i zwrotu kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez radę gminy /art. 25 ust. 4 ustawy powtórzony w par. 23 ust. 2 statutu/.

Sąd przyjął natomiast, że nie było podstaw do stwierdzenia przez wojewodę nieważności par. 54 statutu poświęconego istocie i rodzajom większości głosów przy podejmowaniu uchwał organów kolegialnych. W przepisach ustawy o samorządzie gminnym, innych ustaw oraz aktów powszechnie obowiązujących nie sformułowano definicji zwykłej i bezwzględnej większości głosów ani bezwzględnej większości ustawowego składu organu kolegialnego. Takie określenia są jedynie zamieszczane w słownikach języka polskiego, encyklopediach prawa i opracowaniach autorów zajmujących się problematyką samorządu terytorialnego. Zdefiniowania bezwzględnej większości głosów i bezwzględnej większości ustawowego składu rady gminy, odniesionych do art. 28 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ dokonał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 20 września 1995 r., W 18/94 /Dz.U. nr 114 poz. 556/ w okresie, kiedy był jeszcze uprawniony do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni prawa. Stosownie do art. 239 ust. 3 Konstytucji RP uchwała ta, podobnie jak wszystkie uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalania wykładni ustaw, utraciła z dniem 15 października 1997 r. moc powszechnie obowiązującą. Nie było więc przeszkód, aby w statucie gminy zamieścić przyjęte unormowanie odpowiadające treści uchwały Trybunału Konstytucyjnego i jednocześnie przydatne dla radnych uczestniczących w głosowaniach, których wynik jest uzależniony od uzyskanej większości głosów. Nie ma tu sprzeczności z par. 118 w związku z par. 143 wymienionego rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r., w świetle których w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zresztą przepisy tego rozporządzenia służą usprawnieniu procesu tworzenia prawa, a nie określeniu norm, których naruszenie skutkuje z mocy prawa nieważność projektów aktów prawnych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o NSA orzekł jak w pkt 1, a w pozostałym zakresie na podstawie art. 27 ust. 1 tej ustawy orzekł jak w pkt 2 sentencji.