Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 4 września 1981 r., II SA 221/81

Teza

1. Z treści par. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz.U. nr 45 poz. 271/ nie można wyprowadzić twierdzenia o konieczności każdorazowego przeprowadzenia dowodu, że schorzenie pracownika wynika z wykonywanego przez niego zatrudnienia, par. 7 ust. 1 tego rozporządzenia bowiem wskazuje, że postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia, czy choroba pracownika mieści się w wykazie chorób zawodowych i pozostaje w związku z warunkami jego zatrudnienia. Nie zachodzi zatem potrzeba udowodnienia źródła zakażenia, a zwłaszcza brak podstaw do obarczania chorego pracownika obowiązkiem wskazania takiego źródła.
2. Wytyczne Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej uzależniające stwierdzenie choroby zawodowej od zlokalizowania źródła tej choroby w otoczeniu zawodowym pracownika i ustalenia jego związku z zachorowaniem nie mogą być przez organ wymienione jako podstawa rozstrzygnięcia, gdyż nie stanowią źródła prawa w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Barbary S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 lutego 1981 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dla województwa białostockiego z dnia 8 grudnia 1980 r.

Uzasadnienie

Barbara S., zatrudniona w Państwowym Szpitalu Klinicznym w B. jako pielęgniarka Kliniki Kardiologicznej, zachorowała w kwietniu 1980 r. na wirusowe zapalenie wątroby /w.z.w./. Decyzją Państwowego z dnia 8 grudnia 1980 r., nr HP-417-1/118/80 stwierdzono brak podstaw do uznania tego przypadku za chorobę zawodową. W uzasadnieniu decyzji podano, że "nie zdołano ustalić zawodowego kontaktu wyżej wymienionej z chorymi na w.z.w., bądź z materiałem zakaźnym od nich pochodzącym w okresie poprzedzającym jej zachorowanie".

Po rozpatrzeniu odwołania Barbary S. /którego nie zawierają nadesłane akta sprawy/ Główny Inspektor Sanitarny utrzymał decyzję organu I instancji w mocy stwierdzając, że "brak udowodnionego kontaktu z chorymi na w.z.w. - wyklucza możliwość stwierdzenia choroby zawodowej".

Decyzję organu II instancji Barbara S. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionując nie tylko jej zgodność z prawem, ale i rzetelność postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, nie jest dopuszczalne obarczanie pracownika obowiązkiem wskazania źródła zakażenia, co zresztą jest technicznie niemożliwe. Wskazała przy tym wiele możliwości zakażenia tą chorobą chociażby od osób przebywających na jej oddziale z nierozpoznanymi do końca chorobami, od osób leczonych w innych oddziałach lub zakładach służby zdrowia, które z jej kliniką miały doraźny kontakt /pobieranie materiałów do badań laboratoryjnych/, wreszcie podczas obsługi chorych /np. mycie basenów/ itp.

Główny Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w uzasadnieniu swojej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z par. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz.U. nr 45 poz. 271/ za choroby zawodowe uważa się choroby określone w załączniku do tego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na ich powstanie. W załączniku tym zawarty jest wykaz chorób zawodowych z różnym stopniem szczegółowości - poczynając od wyczerpującej specyfikacji i kończąc na ilustracji przykładowej, jak to ma miejsce np. w poz. 13 dotyczącej chorób zakaźnych i inwazyjnych, wyliczenie natomiast rodzajów prac, których wykonywanie naraża na chorobę zawodową ma dla wszystkich pozycji charakter przykładowy. Istotne znaczenie dla kwalifikowania choroby pracownika jako choroby zawodowej mają dwa dalsze przepisy tego rozporządzenia, tj. par. 7 ust. 1 oraz par. 10 ust. 1 i 2. W pierwszym z nich chodzi o przedmiot i zakres badań /badania pracownika i ewentualnie warunków jego pracy/, w drugim o kwalifikowanie wyniku rozpoznania klinicznego /uznanie lub nieuznanie schorzenia za chorobę zawodową/.

Z treści par. 1 rozporządzenia nie można wyprowadzić twierdzenia o konieczności każdorazowego przeprowadzenia dowodu stwierdzającego, że schorzenie pracownika niezbicie wynika z wykonywanej przez niego pracy w miejscu zatrudnienia. Pogląd ten rysuje się wyraźniej przy próbie odpowiedzi na pytanie: kiedy zakład pracy może skutecznie i logicznie dowodzić, że mimo stwierdzenia choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych nie może być ona uznana za chorobę zawodową. Wydaje się, że odpowiedź może dotyczyć napewno sytuacji, gdy rodzaj lub warunki pracy wykluczają możliwość wystąpienia konkretnej choroby zawodowej, albo gdy ewidentne źródło zakażenia znajdowało się w środowisku nie związanym z pracą zawodową /np. w rodzinie/, chociaż przy zbiegu potencjalnego zagrożenia tą chorobą w miejscu pracy mogą i tu powstawać istotne wątpliwości. W tej sytuacji słuszne jest dokonane w par. 7 ust. 1 i par. 10 ust. 1 i 2 ukierunkowanie postępowania na dwa elementy: rozpoznanie rodzaju choroby pracownika /czy mieści się w wykazie chorób zawodowych/ i warunków jego pracy /czy pozostają w potencjalnym związku z zachorowaniem na konkretną chorobę ujętą w równoległej pozycji tabeli załącznika do rozporządzenia/. Inne rozumienie powyższych zasad prowadzi do koncepcji poszukiwania dowodu na ustalenie źródła zakażenia /co ma miejsce w wypadku skarżącej Barbary S. / kosztem niewspółmiernych nakładów pracy służby zdrowia i z nikłymi szansami powodzenia. Nie można bowiem obarczać tym obowiązkiem chorego pracownika z braku jakichkolwiek prawnych i racjonalnych podstaw.

Wyrażone poglądy prawne w zestawieniu z motywami rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji kwalifikują ją jako sprzeczną z prawem materialnym /par. 1 omawianego rozporządzenia Rady Ministrów/. Wadliwości tej w żadnym razie nie mogą sankcjonować wytyczne Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej uzależniające stwierdzenie choroby zawodowej od zlokalizowania źródła tej choroby w otoczeniu zawodowym pracownika i jego związku z zachorowaniem. O praktyce stosowania tych wytycznych informował Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny dla Województwa Białostockiego w piśmie z dnia 3 grudnia 1980 r., nr PWIS-0316-1-29/80 do Dyrektora Instytutu Chorób Wewnętrznych AMB w Białymstoku załączonym do akt innej sprawy. Znamienny jest w tym piśmie pogląd Państwowego Wojewódzkiego inspektora Sanitarnego: "Wytyczne Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w tej sprawie są dla mnie wiążące jako dla urzędnika i nie zezwalają na uznanie choroby bez udowodnienia kontaktu zawodowego. Zgadzam się jako lekarz i epidemiolog, że u pracowników służby zdrowia należałoby odwrócić rozumowanie i przy aktualnej sytuacji epidemiologicznej w zakresie w.z.w. tylko w tych przypadkach nie uznawać w.z.w. za chorobę zawodową, w których kontakt zawodowy można w trakcie wywiadu epidemiologicznego wykluczyć".

Niezależnie od powyższej wadliwości decyzji organy administracji państwowej uchybiły wymaganiom postępowania administracyjnego wynikającym z art. 7 i 77 Kpa, minimalizując obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a ponadto Główny Inspektor Sanitarny nie podjął czynności w celu wyjaśnienia licznych zarzutów podniesionych w skardze pod kątem weryfikacji decyzji w trybie art. 200 par. 2 Kpa. Również uzasadnienie faktyczne decyzji uchybia warunkom art. 107 par. 3 Kpa /jedno zdanie w decyzji I instancji i dwa - w decyzji II instancji/.

W tej sytuacji na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.