Uzasadnienie
Dyrektor Biura Oddziału Południowego Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w O. decyzją z dnia 10 sierpnia 1999 r. (...) wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ i art. 104 Kpa wyraził zgodę Genowefie F. "na postawienie w pasie drogi krajowej nr 412 Gr. Państwa - G.-P. ul. B. w m. P. istniejącego kiosku handlowego o powierzchni 8,0 m2 w obrębie skrzyżowania z ul. Morcinka". Zezwolenie wydane zostało na okres 365 dni tj. od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 1999 r. Wśród szczegółowych warunków zajmowania pasa decyzja przewiduje uiszczenie opłaty z tego tytułu według stawki 0,41 zł za 1 m2 podwyższonej o 50 procent - na podstawie par. 10a ust. 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. Opłatę naliczoną w ten sposób, określono w decyzji na kwotę 1795,80 zł.
Genowefa F. wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych /zwanego dalej GDDP/ z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sprzeciwiając się wysokości opłaty podniosła, że przyjęte do jej obliczenia stawki stosuje się do terenów typowo drogowych. Tymczasem kiosk, w którym prowadzi działalność gospodarczą nie jest usytuowany na pasie drogowym i nie stwarza zagrożenia dla ruchu. Wniosła o ustalenie opłaty na zasadach podobnych do stosowanych przez Urząd Miasta i Gminy w P., od którego wydzierżawiała wcześniej przedmiotowy teren pod kiosk /pismem z dnia 16 czerwca 1999 r. Urząd powiadomił bowiem Genowefę F., że grunt pod kioskiem wchodzi w skład działki nr 912/182 stanowiącej pas drogowy i jest własnością Skarbu Państwa w zarządzie Biura Oddziału Południowego Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w O., do którego może zwrócić się o dzierżawę gruntu; w następstwie tego powiadomienia Genowefa F. 29 czerwca 1998 r. zwróciła się do GDDP Oddział Południowy o dalszą dzierżawę/.
GDDP nie podzielił argumentacji odwołania i decyzją z dnia 10 grudnia 1999 r. (...) na podstawie przepisów art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych oraz art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 127 par. 3 Kpa powyższą decyzję utrzymał w mocy.
Według GDDP, z dokumentów sprawy wynika, że ww. kiosk umieszczony jest w pasie drogi krajowej nr 412 od 20 lat zaś ww. opłata za rok 1999 r. z tego tytułu została naliczona prawidłowo - stosownie do ww. przepisów ustawy o drogach publicznych oraz zgodnie z par. 10a ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych.
Pismem z dnia 7 stycznia 2000 r. skierowanym do Dyrektora Biura Oddziału Południowego Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w O. Genowefa F. wystąpiła o uchylenie ww. ostatecznej decyzji GDDP. Pismo to Dyrektor Biura przesłał do Naczelnego Sądu Administracyjnego informując, iż "należałoby uznać, że strona niezadowolona z rozpatrzenia sprawy przez Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych w W. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego".
Na wezwanie Sądu, Genowefa F. sprecyzowała powyższe wystąpienie jako skargę na ostateczną decyzję GDDP do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zarzuty skarżącej sprowadzają się zasadniczo do kwestionowania wysokości nałożonej opłaty. Podnosi, że opłata przekracza jej finansowe możliwości. Nadto w 1999 r. nie prowadziła w kiosku działalności handlowej. Wnosi zatem o nienaliczanie opłaty za ten okres. Do końca 1998 r. dzierżawiła przedmiotowy pas gruntu od Urzędu Miasta i Gminy i opłaty były wielokrotnie niższe. W piśmie uzupełniającym z dnia 11 maja 2001 r. /data wpływu do Sądu/ wskazała, że skutkiem naliczenia ww. opłaty w wysokości objętej decyzją zrezygnowała z dalszej dzierżawy gruntu dokonując rozbiórki kiosku.
Oczekiwała również, że w jej sprawie wydana zostanie decyzja taka jaką otrzymał współużytkownik terenu - właściciel bliźniaczego kiosku Mirosław B. Przedłożyła na tę okoliczność kopię decyzji GDDP z dnia 7 grudnia 1999 r., z której wynika, że GDDP uwzględniając deklarację rozbiórki kiosku i przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego uwzględnił też wniosek M. B. o nienaliczanie opłat tego pasa w 1999 r.
W odpowiedzi na skargę GDDP zakwestionował w szczególności skargowy charakter pisma skarżącej z dnia 7 stycznia 2000 r., podkreślając, że winno być rozpoznane w trybie art. 155 Kpa, a nie przesyłane do Sądu.
Ustosunkowując się do stawianych przez skarżącą zarzutów pod adresem decyzji wydanych w tej sprawie, GDDP podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu. Z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania.
Z całokształtu okoliczności faktycznych tej sprawy wynika, że w istocie rzeczy skarżąca dochodzi uchylenia orzeczonej względem niej zaskarżonymi decyzjami opłaty za zajęcie pasa drogowego w roku 1999. Aczkolwiek sprzeciwia się wysokości tej opłaty to jednak wskazuje również, że z tego powodu zmuszona jest zrezygnować z zajmowania pasa drogowego /por. pismo -skarga z dnia 7 stycznia 2000 r./, oraz że rezygnując z dzierżawy dokonała rozbiórki kiosku. Zatem de facto zaprzestała już prowadzenia działalności gospodarczej na spornym gruncie, zaś osią sporu jest w tej sytuacji w sprawie dochodzenie uchylenia ww. opłaty za rok 1999 r. Jak podkreśla skarżąca w roku tym już działalności na zajętym pasie gruntu nie prowadziła. Uważa zatem, że nie powinna uiszczać opłaty.
Ogólnikowy i niewyczerpujący sposób formułowania podstaw prawnych wydanych w sprawie decyzji, a zwłaszcza decyzji wydanej w pierwszej instancji, jest niewątpliwie mankamentem tych rozstrzygnięć. Z podanych w decyzjach przepisów prawnych, a w szczególności z uzasadnienia decyzji GDDP z dnia 10 grudnia 1999 r. gdzie wymieniony został przepis par. 10a ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania przepisów ustawy o drogach publicznych wynika jednak /także w kontekście powołanych w decyzjach przepisów ustawy o drogach publicznych, a przede wszystkim wymienienia w tym uzasadnieniu art. 40 ust. 4 tej ustawy i wywodów dotyczących opłaty/, że ww. opłata została naliczona w oparciu o przepisy tego rozporządzenia.
Zgodnie z par. 10a rozporządzenia, za umieszczenie w pasie drogowym obiektów handlowych i usługowych oraz reklam, z wyjątkiem przypadków określonych w art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi pobiera opłatę odpowiadającą iloczynowi powierzchni pasa drogowego zajętego przez obiekt handlowy lub usługowy albo powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego określonych w zezwoleniu oraz stawki opłat. Sprawa ta dotyczy obiektu handlowego. Z par. 10a ust. 3 wynika natomiast, że "stawka opłaty za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego (...)" wynosi za każdy dzień zajęcia pasa drogi krajowej na obszarze zabudowanym 0,40 zł. W ust. 4 tego przepisu przewidziano również, iż za umieszczenie obiektu handlowego w pasie drogi przebiegającej przez centrum miasta można pobrać opłaty podwyższone o 100 procent, a w strefie przyległej do centrum o 50 procent.
Jednocześnie w par. 10 b rozporządzenia postanowiono, iż stawki opłat, o których mowa w par. 8,10 i 10a podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego /GUS/ w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski".
W rozpoznawanej sprawie organ orzekający powołując się na par. 10a ww. rozporządzenia przyjął za podstawę obliczenia opłaty stawkę 0,41 zł/m2 powierzchni zajętego pasa, pomimo, że według par. 10a ust. 3 rozporządzenia stawka ta wynosi 0,40 zł. Organ orzekający nie wskazał przy tym na jakiej podstawie prawnej oparł decyzję w tym zakresie.
Już samo zastosowanie przez organ jako podstawy decyzji stawki innej niż wynikająca z par. 10a rozporządzenia, tj. 0,41 zł zamiast 0,40 zł, bez opartego na powszechnie obowiązującym prawie uzasadnienia swego stanowiska, stanowi o rażącym naruszeniu tego przepisu.
Okoliczności tej sprawy mogą wskazywać jednakże, iż organ orzekający przyjął za podstawę prawną rozstrzygnięcia również ww. par. 10b rozporządzenia, pozwalający na zmianę stawek opłat stosownie do ww. kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych.
W związku z tym Sąd podkreśla, że uprawnienie do pobierania omawianych opłat wynika z postanowień art. 40 ww. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się - co do zasady - opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia, pobiera się kary pieniężne.
Na podstawie upoważnienia z art. 40 ust. 7 tej ustawy Rada Ministrów wydała ww. rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów, ustawy o drogach publicznych.
W par. 10a ust. 1 rozporządzenia postanowiono, że za umieszczenie w pasie drogowym obiektów handlowych i usługowych oraz reklam, z wyjątkiem przypadków określonych w art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, pobiera się opłatę odpowiadającą iloczynowi powierzchni pasa drogowego zajętego przez obiekt handlowy lub usługowy albo powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego określonych w zezwoleniu oraz stawki opłat. Stawki tej opłaty określono w tabeli stanowiącej, integralną część par. 10a ust. 3 omawianego rozporządzenia. Organem właściwym do wymierzania i pobierania opłat z tego tytułu jest zarządca drogi /por. par. 10a ust. 1 rozporządzenia/.
Niezależnie od przedstawionych regulacji, wyczerpujących w ocenie Sądu treść upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Rada Ministrów postanowiła w par. 10b ust. 1 ww. rozporządzenia, że stawki tych opłat podlegają zmianom stosownie do wzmiankowanego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych. Jeżeli zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało wydane przed ogłoszeniem wskaźnika, stawki opłat nie podlegają przeliczeniu według nowego wskaźnika /par. 10b ust. 2/.
Ww. ustawowe upoważnienie Rady Ministrów do wydania aktu wykonawczego obejmowało jedynie prawo do określenia w drodze rozporządzenia, zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczania w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłat z tego tytułu, jak również kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz trybu dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem, a także do określenia organów właściwych w tych sprawach /por. treść przepisu art. 40 ust. 7 ustawy/. Rada Ministrów nie miała zatem prawa do ustawiania innych organów współdecydujących o wysokości stawki opłaty. Doszło do tego jednak ww. postanowienia par. 1 obowiązującego rozporządzenia.
W świetle tego przepisu bowiem, faktycznie o wysokości opłaty rozstrzyga jedynie w części stawka określona przez Radę Ministrów w ww. rozporządzeniu, w pozostałej zaś części stawka określona przez Prezesa GUS.
Wypada zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 92 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w ustawie zasadniczej, na podstawie szczegółowego uposażenia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji w tym zakresie innemu organowi. Konstytucja zabrania więc tworzenia tzw. upoważnień "kaskadowych" do wydania aktu wykonawczego, zaś samym upoważnieniom ustawowym stawia wspólne wymagania co do precyzji, z jaką powinny określać cechy aktu wykonawczego.
Przewidziane w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych ww. upoważnienie ustawowe, określając zakres uprawnień Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wykonawczego nie przewidziało prawnej możliwości wprowadzenia przez ten organ jakichkolwiek instrumentów waloryzacyjnych. Gdyby ustawodawca taką możliwość przewidział, sam wprowadziłby w ustawie stosowne środki, albo wskazałby na prawną możliwość wprowadzenia rozwiązań waloryzacyjnych przez Radę Ministrów w akcie wykonawczym.
Zdaniem Sądu, waloryzowanie opłat nie jest w świetle obowiązującego systemu prawnego wykluczone. Musi być jednak wyraźnie przewidziane w samej ustawie, tj. w konkretnym przepisie ustawowym, stanowiącym upoważnienie do takiego właśnie obliczenia i wymierzania opłaty lub kary przez organ załatwiający określoną sprawę administracyjną.
Wprowadzenie do systemu prawnego instrumentów waloryzacyjnych jest odstępstwem od zasady nominalizmu. Na warunki prawne w zakresie wprowadzania takich odstępstw zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lipca 1996 r. - III ARN 23/96 /OSNAPU 1997 nr 4 poz. 46/, stwierdzając m.in., że "(...) zasada nominalizmu jest zasadą ponadgałęziową polskiego porządku prawnego i odstępstwa od niej wymagają wyraźnej podstawy ustawowej. Wymaganie wyraźnej podstawy ustawowej wynika także z zasady właściwej prawu administracyjnemu, iż decyzja jako jednostronnie władcze rozstrzygnięcie musi mieć podstawę ustawową nie tylko dotyczącą samej możliwości jej wydania, ale także zawarcia w niej odpowiedniej treści -zawarcia w decyzji waloryzacyjnej klauzuli (...), określającej wysokość świadczenia z tytułu opłaty (...)".
W świetle omówionych zasad konstytucyjnych i orzecznictwa oraz systemowej wykładni prawa w zakresie tworzenia aktów normatywnych, zakreślone w rozpoznawanej sprawie kompetencje Rady Ministrów zostały przekroczone. Omawianej regulacji prawnej, zawartej w par. 10b ust. 1 ww. rozporządzenia, wprowadzonej w życie już pod rządami Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., należy zatem postawić zarzut niezgodności zarówno z art. 2 i art. 92 Konstytucji, jak i z art. 40 ust. 7 ww. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 178 w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, odmówił w rozpoznawanej sprawie zastosowania powoływanego par. 10b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./. Oznacza to w konsekwencji, ze zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja poprzedzająca wydane zostały w omawianym zakresie bez podstawy prawnej i uzasadnia stwierdzenie ich nieważności z tego właśnie powodu. Orzeczenie niniejsze jest w omawianym zakresie zgodne z dotychczasową linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w tego typu sprawach; por. przykładowo sprawy: II SA 400/00 i II SA 2056/00.
Niezależnie od powyższego Sąd zauważa również inną nieprawidłowość, związaną z obciążeniem skarżącej opłatą za zajęcie pasa drogowego. Chodzi mianowicie o okres, za który opłatę naliczono. Z decyzji z dnia 10 sierpnia 1999 r. wynika, że opłata dotyczy okresu od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 1999 r. Tymczasem z akt postępowania wynika, że Urząd Miasta i Gminy w P. zawiadomił skarżącą, iż zajmowany pas jest własnością Skarbu Państwa we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w O. i tam winna zwrócić się o dalszą dzierżawę, dopiero pismem z dnia 16 czerwca 1999 r., a ww. decyzję o wyrażeniu zgody na pozostawienie w pasie drogowym kiosku handlowego i naliczeniu opłaty z tym związanej wydano dopiero 10 sierpnia 1999 r. Decyzja była następstwem wniosku skarżącej o dalszą dzierżawę pasa drogowego pod kiosk. Wydaje się jasne, że w podanych okolicznościach naliczono opłatę za okres wsteczny.
Zdaniem Sądu tego typu działanie jest niedopuszczanie, zwłaszcza, że skarżąca /jak wynika z akt/, wieloletni użytkownik gruntu wchodzącego w skład pasa drogowego związana była dotąd umową z innym przedmiotem /Gminą/, któremu odprowadzała opłaty z tego tytułu.
Opłata określona w ww. decyzji z 10 sierpnia 1999 r. znacznie się różniła od wcześniejszych obciążeń skarżącej z tego tytułu, która w tej sytuacji mogła wszak podjąć decyzje o rezygnacji z tego terenu, nie akceptując warunków Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddziału Południowego w O. W każdym bądź razie datę graniczną, od której można by najwcześniej naliczyć i pobrać przedmiotową opłatę, jest data doręczenia skarżącej ww. decyzji z 10 sierpnia 1999 r. Sąd stoi w tej sprawie na stanowisku o braku podstaw do naliczenia opłaty za okres wsteczny /tj. od stycznia 1999 r./ skoro skarżąca otrzymała decyzję o tej opłacie dopiero w III kwartale 1999 r. Opłata ta /przy uwzględnieniu jednak powyższych zastrzeżeń na tle jej obliczenia/, może być wymierzona zasadniczo tylko naprzód od daty wydania zezwolenia, a nie wstecz. Innymi słowy może wchodzić w grę od daty doręczenia skarżącej decyzji o wyrażeniu zgody na pozostawienie w pasie drogi krajowej kiosku handlowego.
Z akt sprawy nie wynika, żeby powyższe okoliczności organy administracyjne wydające decyzje w tej sprawie brały pod uwagę.
Ustalając natomiast, że opłata należy się od 1.01.1999 r., a więc za okres wcześniejszy niż data, w której skarżąca dowiedziała się o właściwym dysponencie zajętego terenu i nowych stawkach, organy administracji postąpiły w tym zakresie w sposób nieuprawniony.
Na wezwanie Sądu, skarżąca w piśmie z dnia 26 lipca 2001 r. jednoznacznie wypowiedziała się co do skargowego charakteru jej wystąpienia w tej sprawie z dnia 7 stycznia 2000 r. Sąd rozpoznał je zatem jako skargę na ww. decyzję GDDP.
W świetle powyższego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 10 sierpnia 1999 r. nie mogą się ostać. Dlatego też Sąd w oparciu o przepisy art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w zw. z art. 156 par. 1 i 2 Kpa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnął natomiast na podstawie art. 51 ust. 1 ww. ustawy.