Uzasadnienie
Na posiedzeniu dnia 12 kwietnia 1999 r. Komisja Rewizyjna Rady Miasta i Gminy Ł. zajmowała się sprawozdaniem z wykonania budżetu gminy za 1998 r. Po omówieniu wyników kontroli poszczególnych działów budżetu przeprowadzono głosowanie w wyniku którego Komisja jednogłośnie opowiedziała się za przyjęciem sprawozdania i udzieleniem absolutorium Zarządowi Miasta i Gminy za 1998 rok.
Zgodnie z par. 8 ust. 4 Regulaminu Komisji Rewizyjnej, stanowiącego załącznik do uchwały (...) Rady Miasta i Gminy w Ł. z dnia 12 kwietnia 1996 r., posiedzenie Komisji w dniu 12 kwietnia 1999 r. miało charakter zamknięty.
W związku z tym Komisja sporządziła dwa protokoły posiedzenia:
- jeden zawierający ocenę realizacji budżetu gminy za rok 1998 wraz z wnioskiem o udzielenie absolutorium Zarządowi Miasta i Gminy, który razem z uchwałą składu orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia 20 kwietnia został przedstawiony na sesji Rady Miasta i Gminy w dniu 27.04.1999 r.
- i drugi, określony jako wewnętrzny, który przez Komisję uznany został za niejawny i był przechowywany w zamknięciu, tak że nawet przewodniczący Rady nie znał jego treści.
Z protokołem jawnym redaktor Marek J. z Redakcji " SP" został zapoznany, mógł on także uczestniczyć w jawnej sesji Rady Miasta i Gminy w Ł., na której wymieniony protokół był przedstawiony i oceniany.
Jednakże wymieniona Redakcja zwróciła się do Przewodniczącego Rady o udostępnienie " protokołu wewnętrznego" Komisji Rewizyjnej, który zawierał informację z posiedzenia, którego jawność była przez Komisję wyłączona.
W odpowiedzi, Przewodniczący Rady pismem z 15.10.1999 r. stwierdził, iż żądany protokół powstały na zamkniętym posiedzeniu Komisji Rewizyjnej nie może być przez niego Redakcji udostępniony.
Dlatego Dyrektor Zarządu P.O.W "SP", będący równocześnie Redaktorem Naczelnym wymienionego pisma, złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na odmowę udostępnienia Redakcji omawianego "protokołu wewnętrznego" Komisji Rewizyjnej Rady Miasta i Gminy Ł. opartą na podstawie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe /Dz.U. nr 5 poz. 24 ze zm./. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., iż: " Z orzecznictwa SN i NSA wynika, że zarówno mieszkańcy danej społeczności oraz prasa mają niekwestionowane prawo do zapoznania się z działalnością samorządu nie tylko przez uczestnictwo w otwartej Sesji Rady Miasta i Gminy, ale też przez zapoznanie się z decyzjami kolegialnych organów samorządu, jeżeli dotyczą spraw publicznych. Niewątpliwie sprawą publiczną jest gospodarka finansowa i kontrola wykonania budżetu przez Komisję Rewizyjną Rady Miasta i Gminy Ł.".
Odpowiadając na skargę Przewodniczący Rady Miasta i Gminy w Ł. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, skoro żądany protokół sporządzono z zamkniętego posiedzenia Komisji Rewizyjnej, na którym opracowywano opinię i wnioski w sprawie wykonywania budżetu gminy i udzielenia absolutorium. Z Opinią tą i wnioskami przedstawiciel Redakcji został zapoznany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ponieważ sprawa dotyczy prawa obywateli do uzyskiwania informacji, które należy do sfery wolności i praw konstytucyjnych /art. 61 Konstytucji RP./, przeto szczegółowe wywody poprzedzić należało uwagami ogólnymi.
- Prawo do uzyskiwania informacji w Polsce, podobnie jak w innych krajach, podlega ograniczeniom, które nakłada już Konstytucja stanowiąc, iż ograniczenie wymienionego prawa, nastąpić może ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa /art. 61 ust. 3 Konstytucji/. Pewne ograniczenia mogą także wynikać z faktu, że w kwestii trybu udzielania informacji Konstytucja odsyła do ustaw zwykłych, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu - do ich regulaminów /art. 61 ust. 4/. Warto też zwrócić uwagę na ograniczenia zawarte w art. 47, art. 49, art. 50-51 Konstytucji. Ograniczenia w prawie do uzyskiwania informacji zgodne są z powszechnie przyjętymi standardami międzynarodowymi, w szczególności europejskimi. Tak na przykład art. 10 ust. 2 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności /przyjętej w Rzymie 4 listopada 1950 r., ratyfikowanej przez Polskę 19 stycznia 1993 r./ stanowi, że korzystanie z wolności otrzymywania informacji i idei " jako pociągające za sobą obowiązki i odpowiedzialność może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, które są przewidziane prawem i są niezbędne w społeczeństwie demokratycznym ze względu na interesy bezpieczeństwa narodowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego, zapobieganie zamieszkom lub przestępczości, ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób, zapobieganie ujawnianiu informacji poufnych lub zagwarantowanie powagi lub bezstronności sądownictwa". Jak widać ograniczenia powyższe maja różny charakter i stawiają wyżej niektóre dobra społeczne od prawa do uzyskiwania informacji. W Unii Europejskiej wskazuje się tylko na potrzebę przedstawienia przez władzę publiczną powodów, dla których - " zgodnie z prawem lub praktyką" odmówiono udzielenia informacji /art. VII Rekomendacji R /81/ 19 Komitetu Rady Ministrów dla Państw Członkowskich z 25 listopada 1981 r. w sprawie dostępu do informacji posiadanej przez władze publiczne/.
Ustawowe ograniczenia w dostępie do informacji są w Polsce dość liczne. Szczególne ograniczenia zawierają procedury postępowań sądowych /Kpk, Kpc/, czy ogólnego postępowania administracyjnego. Ustawy gwarantują także zachowanie tajemnic zawodowych /np. lekarza, adwokata czy dziennikarza/, ograniczając tym samym obszar powszechnej dostępności informacji. Coraz szerszy zasięg ma obecnie w praktyce tajemnica przemysłowa i handlowa. Znaczne ograniczenia prawa do uzyskiwania informacji wprowadziły ustawy:
- z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych /Dz.U. nr 133 poz. 883/,
- z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych /Dz.U. nr 11 poz. 95/.
Ta ostatnia ustawa, w art. 1 ust. 2 pkt 1 lit. "d" stanowi, że ma zastosowanie do organów samorządu terytorialnego. Dla potrzeb niniejszej sprawy można pominąć rozważania dotyczące tajemnicy państwowej, trzeba natomiast zauważyć, że zawarta w pkt 2 definicja tajemnicy służbowej jest dość pojemna; obejmuje bowiem bliżej nie sprecyzowane, narażenie na szkodę interesu publicznego oraz prawnie chronionego interesu obywateli albo jednostki organizacyjnej. Klauzulę tajności przyznaje osoba, która jest upoważniona do podpisania dokumentu lub oznaczenia innego niż dokument materiału /art. 21 ust. 1/. Osoba przyznająca klauzulę ponosi za nią odpowiedzialność. Bez jej zgody albo zgody jej przełożonego klauzula nie może być zniesiona /art. 21 ust. 3/. Z art. 49 ust. 2 wynika, że zgodę na udostępnienie informacji niejawnych stanowiących tajemnicę służbową może, a więc nie musi wyrazić na piśmie kierownik jednostki organizacyjnej, wyłącznie w odniesieniu do informacji wytworzonych w tej jednostce.
Zwolnić z obowiązku zachowania tajemnicy służbowej może w postępowaniu karnym sąd lub prokurator /art. 180 par. 1 Kpk/, uprawnienia tego nie ma natomiast ani sąd powszechny, orzekający w ramach procedury Kpc ani Naczelny Sąd Administracyjny.
"Przyznawanie" klauzuli tajności nie jest objęte żadną procedurą, nie odnosi się też do jakichś konkretnych podmiotów a w konsekwencji, z tego tytułu, nie może być zaskarżane jako decyzja lub postanowienie, albo akt, o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. Dlatego nie jest możliwa sądowa ocena, czy w konkretnym przypadku istniały przesłanki faktyczne do zakwalifikowania informacji jako np. informacji "o narażeniu interesu publicznego".
Inaczej mówiąc, jeżeli jakiś organ samorządowy określi pewien zasób informacyjny jako " poufny" lub " zastrzeżony" /art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2/ to tylko on lub organ nadrzędny może lecz nie musi udostępnić ten zasób, którym może być protokół z zamkniętego posiedzenia.
Natomiast sąd administracyjny nie ma uprawnienia do zobowiązania wymienionego organu by dokument "poufny" lub " zastrzeżony" udostępnił mediom.
- Żądany przez Redakcję "SP", " protokół wewnętrzny" Komisji Rewizyjnej Rady Miasta i Gminy w Ł. sporządzony został z zamkniętego posiedzenia Komisji, z natury rzeczy był więc przez Komisję "utajniony". Postanowienie komisji o obradach na posiedzeniu zamkniętym zgodne było z par. 8 pkt 4 Regulaminu Komisji Rewizyjnej Miasta i Gminy Ł. stanowiącego załącznik do uchwały (...) Rady Miasta i Gminy w Ł. z dnia 12 kwietnia 1996 r.
Zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dawniej samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.
Komisja rewizyjna jest powoływana przez radę gminy dla kontrolowania działalności zarządu oraz gminnych jednostek organizacyjnych.
Jest zatem komisja rewizyjna organem rady gminy, wykonującym zadania wynikające wprost z ustawy /art. 18a ust. 4 cyt. wyżej ustawy/, a nie organem jej przewodniczącego, który jest uprawniony tylko do organizowania pracy rady i prowadzenia jej obrad /art. 19 ust. 2 ustawy/.
W konsekwencji przewodniczący rady gminy nie ma upoważnienia ani do uchylenia postanowień rady gminy ani do wydawania jej w tym zakresie poleceń.
Dotyczy to także postanowień o przeprowadzeniu obrad Komisji na posiedzeniu zamkniętym a w konsekwencji do niejawności protokołu z obrad. Rozważając problem dostępności dokumentów z obrad kolegialnych organów władzy publicznej w literaturze prawniczej podnosi się wątpliwości co do tego, czy zasady wynikające z art. 61 Konstytucji odnoszą się do dokumentów kolegialnych nie pochodzących " bezpośrednio z wyborów, jak np. komisji wybieranych organów" /Prawo konstytucyjne, 3 wydanie pod red. P. Sarneckiego, Warszawa 1999 r. str. 99/.
Z powyższego wynika, że przewodniczący Rady Miasta i Gminy nie mając uprawnień ani do zmiany postanowienia Komisji Rewizyjnej o niejawności protokołu z obrad prowadzonych na posiedzeniu zamkniętym, ani do nakazania takiej zmiany, nie mógł udostępnić Redakcji wymienionego protokołu, nie będąc jego dysponentem.
Skoro zatem przewodniczący Rady Miasta i Gminy Ł. nie był organem uprawnionym do udostępnienia żądanego protokołu, skarga oparta na art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe /Dz.U. nr 5 poz. 24 ze zm./ została oddalona na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Podnieść przy tym należy, iż redakcja znała " działalność" finansową Rady skoro jej przedstawiciel zapoznał się zarówno z opiniami co do wykonania budżetu gminy za 1998 r. sporządzonymi przez Komisję Rewizyjną jak i skład orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. a także z przebiegiem sesji Rady, która obradowała jawnie.
Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach dawał wyraz stanowisku, iż niedopuszczalnym jest takie naruszenie prawa mediów do uzyskiwania informacji, które nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawowych. Jednakże z drugiej strony ma obowiązek wyjaśnienia, że omawiane uprawnienie, jak każde inne, doznaje pewnych ograniczeń zarówno co do treści informacji jak i ich formy.
Temu celowi służy niniejsze uzasadnienie zawierające także ogólne konstatacje na wymieniony temat.