Uzasadnienie
Prezes Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych /UNUZ/ decyzją z 18 czerwca 2001 r. (...) utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z 4 kwietnia 2001 r. (...), którą na podstawie art. 151e ust. 1 w zw. z art. 151c ust. 1 i 5 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym /Dz.U. nr 28 poz. 153 ze zm./ oraz art. 104 par. 1 Kpa nałożył na Zdzisława D. - członka zarządu M. Regionalnej Kasy Chorych /MRKCh/ - karę upomnienia.
U podstaw tego rozstrzygnięcia legło poczynione skutkiem kontroli w MRKCh, zwanej dalej Kasą Chorych oraz w filii Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "M.E." w W., zwanego dalej Zakładem, ustalenie nieprawidłowości dotyczących rozwiązania przez zarząd Kasy Chorych zawartej z Zakładem 28 grudnia 2001 r. umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych z zakresu pogotowia i pomocy doraźnej na czas określony do 31 grudnia 2001 r. z możliwością jej przedłużenia. Uchwałę w sprawie rozwiązania tej umowy (...) zarząd Kasy Chorych w składzie T.B. - zastępca dyrektora ds. finansowo-administracyjnych, S. I. - zastępca dyrektora ds. medycznych i Zdzisław D. - członek zarządu, podjął 29 grudnia 2000 r. tj. następnego dnia po podpisaniu umowy, bez zachowania terminów wypowiedzenia.
Według Prezesa UNUZ zastosowany tryb wypowiedzenia umowy nie był w niej przewidziany, a działanie Kasy Chorych było niezgodne z art. 5 Kc. Podjęta uchwała stoi też w sprzeczności z poprzednią decyzją zarządu Kasy Chorych o podpisaniu tej umowy z Zakładem oraz z ustaleniami komisji konkursowej, która wybrała najkorzystniejszą ofertę. Nadto za niedopuszczalne zostało uznane działanie Kasy, która po rozwiązaniu ww. umowy z Zakładem zawarła umowę z podmiotem /Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w W., zwanym dalej SPZOZ/, którego oferta w toku postępowania konkursowego uznana była wcześniej za mniej korzystną.
Zdzisław D. jako członek zarządu Kasy Chorych, do którego statutowych zadań należy uczestnictwo w negocjowaniu i zawieraniu umów ze świadczeniodawcami oraz rozliczanie i kontrola ich wykonania, zobowiązany był do dołożenia należytej staranności, tak przy podejmowaniu decyzji w sprawie zawarcia umowy z Zakładem, jak i przy jej rozwiązaniu. Brak tej staranności przy rozwiązaniu umowy i podjęcie decyzji w sprawie zawarcia aneksu do umowy z podmiotem, który nie wygrał konkursu, narusza przepisy prawa /art. 5 Kc oraz art. 4 ust. 2 i art. 54 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym/, o którym mowa w art. 151c ust. 5 pkt 1 lit. "a" ustawy. Jest to wystarczający powód do udzielenia Zdzisławowi D. kary upomnienia.
Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 27 listopada 1998 r. w sprawie konkursu ofert na zawieranie przez Kasy Chorych umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych /Dz.U. nr 148 poz. 978 ze zm./ komisja konkursowa wybrała ofertę najkorzystniejszą /tj. Zakład/, a z zebranych materiałów nie wynika naruszenie przepisów rozporządzenia. Rozwiązanie umowy z Zakładem wpłynęło ujemnie na interesy osób ubezpieczonych. Umowa zawarta przez Kasę Chorych z SPZOZ była bowiem mniej korzystna dla Kasy i ubezpieczonych. Skoro Zdzisław D. podpisał się pod ww. uchwałą (...) z 29 grudnia 2000 r. oraz uczestniczył w podejmowanych decyzjach, naruszył swoimi działaniami przepisy prawa, statutu Kasy Chorych i interesy osób ubezpieczonych.
Zdaniem Prezesa UNUZ nie zasługują na aprobatę wyjaśnienia Kasy Chorych, która rozwiązanie umowy z Zakładem tłumaczyła niedysponowaniem przez Zakład zgodą Starosty Powiatowego w W. na zmianę sposobu użytkowania lokalu, w którym miały być świadczone usługi medyczne, z mieszkalnego na lokal użytkowy.
Zdzisław D. zaskarżył powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Uważa swoje działania - jako członka zarządu Kasy Chorych - za zgodne z przepisami prawa, zaś UNUZ, nie wykazał, że stawiane zarzuty znajdują oparcie w materiale dowodowym. Przede wszystkim skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 61 par. 4 Kpa stwierdzając, iż postępowanie w tej sprawie toczyło się bez jego udziału, a jako strona tego postępowania był pozbawiony możliwości obrony i dochodzenia swych praw. O postępowaniu administracyjnym zakończonym ww. decyzją z dnia 4 kwietnia 2001 r. dowiedział się w dniu otrzymania tejże decyzji. Tym samym UNUZ nie dopełnił obowiązku zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Naruszono w ten sposób również art. 9 i art. 10 par. 1 Kpa. Nie był informowany ani o okolicznościach faktycznych ani prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków.
Według skarżącego naruszono również art. 5 Kc, który nie może stanowić samodzielnej podstawy roszczenia, zaś UNUZ nie wykazał nadużycia prawa podmiotowego. Nadto przepis ten nie może być powoływany, gdyż nie stanowią o tym przepisy prawa będące materialną podstawą decyzji administracyjnej.
Prezes UNUZ w odpowiedzi na skargę podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał w szczególności, że nie neguje faktu, iż skarżący nie miał możliwości udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Jednakże "fakt ten w żaden sposób nie wpływa na ustalenia dokonane w trakcie kontroli".
Również "niepoinformowanie skarżącego o toczącym się przeciwko niemu postępowaniu w celu ukarania za działalność sprzeczną z przepisami prawa nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Analizując pod tym kątem skargę, zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zgodzić się należy z zasadnością zarzutów skarżącego w przedmiocie naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 61 par. 4 oraz art. 10 Kpa. Odpowiedzialność członka zarządu Kasy Chorych z tytułu naruszenia przepisów prawa oraz statutu, uzasadniająca nałożenie kary upomnienia, o której mowa w art. 151c ust. 5 pkt 1 lit. "a" cytowanej ustawy, ma charakter zindywidualizowany. Zatem w razie wszczęcia postępowania administracyjnego nie może być niedomówień co do tego, przeciwko któremu z członków zarządu Kasy Chorych toczy się postępowanie oraz za jakie nieprawidłowości. Członek zarządu Kasy Chorych, którego dotyczy wspomniane postępowanie, powinien być więc powiadomiony o wszczęciu postępowania i występowaniu w nim w charakterze strony. Ma to zapewnić członkowi zarządu Kasy Chorych możliwość obrony w zakresie stawianych mu zarzutów. Natomiast stanowi naruszenie wspomnianych wyżej przepisów postępowania administracyjnego sytuacja, jaka miała miejsce w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, kiedy skarżący, jako członek zarządu Kasy Chorych o fakcie bycia strona postępowania o nałożenie kary upomnienia dowiedział się dopiero w momencie doręczenia ww. decyzji Prezesa UNUZ z dnia 4 kwietnia 2001 r. jako adresatowi tej decyzji.
Poza tym w zaskarżonej decyzji, nakładając karę upomnienia, Prezes UNUZ nie wykazał, aby uczestnicząc w podjęciu wspomnianej uchwały skarżący działał w złej wierze lub naruszył swoje obowiązki z tytułu pełnionej funkcji. Przeczą temu zresztą okoliczności towarzyszące zawarciu umowy, która została następnie rozwiązana, a także nieposiadanie przez "M.E." w W. zgody Starosty Powiatowego w W. na zmianę sposobu użytkowania lokalu, w którym miały być świadczone usługi medyczne, z mieszkalnego na lokal użytkowy, co stanowiłoby zagrożenie dla możliwości świadczenia usług zdrowotnych.
Wprawdzie nie można generalnie wykluczyć możliwości nałożenia odpowiedniej kary na członka zarządu Kasy Chorych w razie naruszenia przez niego umowy zawartej z podmiotem świadczącym usługi zdrowotne, jednakże niewywiązanie się z takiej umowy musi jednocześnie pociągać za sobą naruszenie przepisów cytowanej ustawy lub statutu. Nakładając wówczas odpowiednią karę Prezes UNUZ powinien wykazać wynikające stąd zagrożenie lub naruszenie przez odpowiedzialnego członka zarządu Kasy Chorych interesu publicznego chronionego przepisami cytowanej ustawy. Przykładowo mogłoby tutaj wchodzić w grę ograniczenie pacjentom przysługujących im praw przewidzianych w cytowanej ustawie. W zaskarżonej decyzji Prezes Urzędu nie wykazał jednakże naruszenia lub zagrożenia naruszenia przez skarżącego interesu publicznoprawnego, który byłby chroniony przepisami omawianej ustawy, uzasadniającego nałożenie kary upomnienia.
Zgodzić się także należy ze stanowiskiem skargi zarzucającej naruszenie w zaskarżonej decyzji art. 5 Kc. W świetle orzecznictwa przepis art. 5 Kc może mieć zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, o ile konkretny przepis prawa materialnego do niego odsyła /wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 r. I SA 649/98/. Brak jest zaś takiego unormowania w cytowanej ustawie.
W tym stanie sprawy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 4 kwietnia 2001 r., podlegają uchyleniu stosownie do art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o NSA.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.