Uzasadnienie
Sprawa dotyczy sporu o właściwość w świetle zagadnień międzyczasowych powstałych w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
W dniu 2 września 1998 r. postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w O. (...) wszczęto z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe, w obrębie D. gmina D., dotyczące przebiegu granic działki nr 141/3 o pow. 0,0053 ha, stanowiącej własność gminy D. na odcinku wspólnym z działkami:
- - nr 141/2 o pow. 0,0174 ha stanowiącej własność gminy D.,
- - nr 141/1 o pow. 0,0228 ha stanowiącej własność Tadeusza i Zofii małżonków P.,
- - nr 137/1 o pow. stanowiącej własność Henryka i Ewy małżonków T. Właściciele działki nr 137/1 zakwestionowali ustalenia granic działki nr 141 dokonane przez geodetę w 1997 r. w wykonaniu zlecenia Urzędu Rejonowego w O. na wydzielenie działki przydzielonej do dożywotniego użytkowania małżonkom P. Wskazane postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało zakończone do dnia 31 grudnia 1998 r. Do tego dnia sprawy o rozgraniczenie nieruchomości należały do kompetencji kierownika rejonowego urzędu /organ administracji urzędowej ogólnej/.
Art. 60 pkt 25 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa /ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r./ - Dz.U. nr 106 poz. 668 - w sprawach rozgraniczenia nieruchomości dokonywanych na wniosek stron lub z urzędu ustanowił, jako organ właściwy wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast /por. obecne brzmienie art. 29 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne/. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta przeprowadza postępowanie o rozgraniczenie /art. 30 ust. 2-4 cyt. ustawy z dnia 17 maja 1989 r./, a geodeta upoważniony przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta wykonuje czynności ustalenia przebiegu granic /art. 31 ust. 1-3/ lub ustala przebieg linii granicznych w drodze ugody /art. 31 ust. 4/. Jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenia przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron wójt, burmistrz lub prezydenta miasta wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości /art. 33 ust. 1/.
W razie sporu, co do przebiegu linii granicznych i nie dojścia do zawarcia ugody, przy jednoczesnym braku podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi /art. 34/.
Starostwo Powiatowe w O. pismem z 20.10.1999 r. (...) /czynnością materialno-techniczną/ powołując się na art. 65 Kpa, w związku z niezakończeniem sprawy rozgraniczeniowej do dnia 31 grudnia 1998 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. przekazało sprawę "celem dalszego prowadzenia" dla Wójta Gminy D., jako właściwego w sprawach rozgraniczenia nieruchomości na swoim terenie od 1 stycznia 1999 r.
Wójt Gminy D. pismem z dnia 4 listopada 1999 r. (...) zwrócił materiały sprawy, ponieważ nie zostały one przekazane zgodnie z art. 65 Kpa niezwłocznie, a po przeprowadzeniu sprawy /bez jej zakończenia/ z przekroczeniem wszystkich terminów procesowych /ponad rok od wszczęcia postępowania w sprawie/.
Starosta O. decyzją z dnia 28 stycznia 2000 r. (...) orzekł o umorzeniu postępowania, na podstawie art. 105 Kpa w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ponieważ "postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 1999 r." przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w O. /już nie istnieje/, a obecnie w sprawie rozgraniczenia jest właściwy Wójt Gminy D. Decyzja zawierała pouczenie, że służy od niej prawo wniesienia odwołania do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezji i Kartografii w O. Henryk i Ewa małżonkowie T., będący jedną ze stron postępowania rozgraniczeniowego, odwołali się od decyzji Starosty O. z dnia 28 stycznia 2000 r. (...) do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezji i Kartografii w O. Wojewoda W.-M. uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i w trybie art. 65 Kpa przekazał odwołanie Henryka i Ewy małżonków T. od decyzji Starosty O. z dnia 28 stycznia 2000 r. (...), umarzającej postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. postanowieniem z 4 maja 2000 r. (...), powołując się na art. 19 Kpa o przestrzeganiu z urzędu swojej właściwości rzeczowej, uznało się za niewłaściwe do rozpatrzenia odwołania Ewy i Henryka T. od decyzji Starosty O. z dnia 28 stycznia 2000 r. (...), umarzającej postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości wszczęte z urzędu przez byłego Kierownika Urzędu Rejonowego w O. postanowieniem z 2 września 1998 r. i akta wraz z odwołaniem przekazało Wojewodzie W.-M.
Wojewoda W.-M. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w E. w przedmiocie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia odwołania Henryka i Ewy małżonków T. od decyzji Starosty O. z dnia 28 stycznia 2000 r. (...) umarzającej postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości, wszczęte przed 1 stycznia 1999 r., przez byłego Kierownika Urzędu Rejonowego w O. Wojewoda zaprezentował stanowisko, że zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenia nieruchomości do dnia 31.12.1998 r. dokonywały terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego /rejonowe organy administracji rządowej ogólnej/, zaś od dnia 1 stycznia 1999 r. wójtowie, burmistrzowie lub prezydenci miast. Sprawa nie była więc załatwiana przez organy gminy w ramach zadań zleconych oraz w ramach porozumień zawartych z organami administracji rządowej, o których była mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w brzmieniu sprzed 1.01.1999 r., to jest nie należała do takich spraw, które były prowadzone przez gminy w związku z art. 8 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Stąd nie można tu opierać się o przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz. U. nr 162 poz. 1124/ stanowiący, że sprawy z zakresu administracji rządowej, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej /o samorządowych kolegiach odwoławczych/ wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, podlegają rozpatrzeniu przez właściwego miejscowo wojewodę. Klucz do rozstrzygnięcia tkwi więc - zdaniem wojewody - w istocie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. w piśmie z dnia 16 października 2000 r. (...) do Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku ze wskazanym wyżej wnioskiem Wojewody W.-M. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zwróciło uwagę, że:
a/ rozstrzygnięcie w sprawie stanowiącej przedmiot sporu o właściwość wydał starosta, a więc organ niewłaściwy do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, b/ starosta jest nie tylko organem samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, ale również organem administracji geodezyjnej i kartograficznej, który wykonuje zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego /art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. "b"/ Prawa geodezyjnego i kartograficznego/.
Organem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest, między innymi, wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, jako kierownika inspekcji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie /art. 6a ust. 1 pkt 1 lit. "b"/ Prawa geodezyjnego i kartograficznego/.
Zgodnie z art. 7b ust. 2 pkt 2 wojewódzki organ nadzoru geodezyjnego kartograficznego jest organ wyższego stopnia, w rozumieniu Kpa, w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a więc w stosunku do starosty, jako organu tej administracji. Starosta, działający jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, pouczył o prawie wniesienia odwołania do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w O. /wskazał organ właściwy - wyższego stopnia/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przed wszczęciem postępowania z urzędu organ bada swoją właściwość, nie podejmując czynności w razie wyniku negatywnego. Przy wszczęciu na żądanie strony, w razie wyniku negatywnego, przekazuje podanie do organu właściwego w sprawie /art. 65 par. 1 Kpa/.
W sytuacji, gdy w wyniku wadliwej oceny swojej działalności organ wszczął postępowanie, to jest obowiązany wówczas je umorzyć /art. 105 par. 1/ i przekazać sprawę organowi właściwemu lub stosownie do art. 66 par. 3 pouczyć stronę.
Zmiana przepisów prawnych może doprowadzić do pozbawienia organu zdolności do prowadzenia postępowania i w takim przypadku organ jest obowiązany umorzyć postępowanie.
W rozpatrywanej sprawie mamy jednak kolejną komplikację, ponieważ w wyniku zmiany przepisów dotychczas właściwy w sprawie organ /kierownik urzędu rejonowego/ przestał nagle istnieć. Nie ma zaś żadnych specjalnych przepisów wyznaczających "likwidatora", który wszczęte, a nie zakończone sprawy przekazałby organom właściwym według nowych przepisów.
W tej sytuacji po prostu sprawy niezakończone przez kierownika urzędu rejonowego powinny zostać przekazane kompetentnym organom w trybie art. 65 par. 1 Kpa przez organ mający dostęp do akt sprawy /zwykle siedziby kierowników urzędów rejonowych obejmowały starostwa powiatowe/. Tak też prawidłowo postąpiło Starostwo Powiatowe w O., które pismem z 20 października 1999 r. (...) w związku z niezakończeniem sprawy rozgraniczeniowej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. przekazało sprawę "celem dalszego prowadzenia" dla Wójta Gminy D., jako właściwego w sprawach rozgraniczenia nieruchomości na swoim terenie od 1 stycznia 1999 r. Jednak Wójt Gminy D. pismem z dnia 4 listopada 1999 r. (...) zwrócił Starostwu materiały sprawy. Tymczasem Wójt był już od 1 stycznia 1999 r. organem właściwym w rozpatrywanej sprawie, zgodnie z art. 60 pkt 25 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668 ze zm./.
Z kolei w myśl art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ postępowanie w sprawach indywidualnych wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 1999 r., przechodzące do właściwości gmin, przejmują wójtowie, a wszystkie czynności podjęte w postępowaniu przed dniem 1 stycznia 1999 r. pozostają w mocy.
Dokonane wbrew wskazanym przepisom zwrócenie materiałów przez Wójta Gminy D. do Starosty O. spowodowało wydanie, przez tego ostatniego, decyzji z dnia 28 stycznia 2000 r. (...) o umorzeniu postępowania w sprawie. Tymczasem Starosta nie tylko nie był i nie jest właściwy w sprawie, ale też nawet nie wszczynał w niej postępowania. Działał tu więc, jako niewłaściwy organ samorządu terytorialnego, bo nie mógł tu działać jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej.
Zakres kompetencji Starosty w zakresie administracji geodezyjnej i kartograficznej ściśle wynika bowiem z art. 7d w związku z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stąd we wszystkich innych sytuacjach związanych z prawem geodezyjnym Starosta mógł działać tylko, jako organ samorządu terytorialnego.
Skoro więc Starosta działał, jako organ samorządu terytorialnego, a nie organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, to organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od jego decyzji jest, zgodnie z art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Z tych wszystkich względów o właściwości, w świetle zagadnień międzyczasowych powstałych w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /art. 29 i nast./ należało rozstrzygnąć, jak w sentencji postanowienia.