Uzasadnienie
PUP W/O Stankoimport z siedzibą w M. ubiega się o wpis swego przedstawicielstwa w Polsce do ewidencji przedstawicielstw przedsiębiorców zagranicznych.
Minister Gospodarki decyzją z dnia 23 sierpnia 2000 r. (...) utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 7 lipca 2000 r. (...), którą na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej /Dz.U. nr 101 poz. 1178 ze zm./ w zw. z art. 104 par. 104 par. 2 Kpa odmówił firmie W/O Stankoimport wpisu do ewidencji przedstawicielstw przedsiębiorców zagranicznych.
U podstaw tego rozstrzygnięcia legło ustalenie niedopełnienia przez W/O obowiązku dostarczenia kompletu dokumentacji przewidzianej w art. 46 ust. 2 ww. ustawy, a w szczególności niewykazania tytułu prawnego do budynku przy ul. O. 101 w W. wskazanego we wniosku jako miejsce siedziby przedstawicielstwa.
Prawo władania tym budynkiem W/O Stankoimport wywodzi z - porozumienia między Rządem PRL a Rządem ZSRR o wzajemnym udostępnianiu działek budowlanych pod budowę ośrodków technicznych z 3 października 1978 r. zawartego w wykonaniu umowy o współpracy nad dalszym polepszeniem obsługi technicznej maszyn, urządzeń i aparatury, dostarczanych we wzajemnej wymianie handlowej, z 18 lipca 1974 r.;
- - świadectwa wystawionego przez Ministerstwo Przemysłu Obrabiarkowego i Narzędziowego ZSRR z 31 sierpnia 1990 r. potwierdzającego prawo władania przez Zjednoczenie Stankoimport budynkiem przy ul. O. 101;
- - pisma Ministerstwa Stosunków Własnościowych, Federacji Rosyjskiej z 29 czerwca 2000 r. potwierdzającego prawo własności Zjednoczenia do ww. budynku;
- - decyzji (...) z 23 grudnia 1991 r. Urzędu Dzielnicy "P.-P." w W. o ustanowieniu na rzecz W/O Stankoimport - Centrum Techniczne prawa zarządu na okres 10 lat dla zabudowanego gruntu przy ul. O. 101 oraz jej potwierdzenia decyzją Wojewody M. (...) z 16 czerwca 2000 r.
Zdaniem Ministra Gospodarki z dokumentów tych nie wynika, że W/O Stankoimport jest następcą prawnym b. Ośrodka Technicznego Stankoimport, uprawnionym do użytkowania nieruchomości przy ul. O. 101. Zgodnie z pkt 3 załącznika do ww. umowy z 18 lipca 1974 r. Ośrodki Techniczne powstały "przy Przedstawicielstwie Handlowym ZSRR" i korzystały ze statusu dyplomatycznego. Utworzone zostały na podstawie tej umowy i ww. porozumienia z 3 października 1978 r. wyłącznie dla wykonywania zadań w nich ustalonych. Były to samodzielne jednostki organizacyjne i nie miały charakteru prawnego przedstawicielstw przedsiębiorstw b. ZSRR w Polsce. Nie można więc uznać, ze firmy rosyjskie, które obecnie utożsamiają się z b. Ośrodkami Technicznymi ZSRR, są ich następcami prawnymi. Występuje tylko częściowa zbieżność ich nazw.
Stwierdzenie to Minister Gospodarki odniósł do W/O Stankoimport, które "nie jest wprost ani pośrednio następcą prawnym b. Ośrodka Technicznego Stankoimport i jako takie nie jest uprawnione do użytkowania nieruchomości przy ul O. 101" Poza tym brak praw W/O Stankoimport do tego obiektu wynika z tego, że b. ZSRR, a następnie Rosji nie przekazano nieruchomości po b. Ośrodkach Technicznych. Zatem ani b. ZSRR ani Rosja, nie mogły scedować prawa do użytkowania nieruchomości na W/O Stankoimport. Zgodnie bowiem z art. 4 ww. porozumienia "budynki i inne obiekty, wybudowane na działkach (...) będą własnością ZSRR, jednak nie mogą być sprzedane lub przekazane osobom trzecim bez zgody strony polskiej", a takiej zgody Polska nie udzieliła.
W świetle art. 5 porozumienia, prawa do działek i budynków przechodzą na drugą stronę pod warunkiem wzajemności i dopiero po spełnieniu wymogów prawa państwa przyjmującego. Zgodnie z prawem polskim - po zawarciu umowy notarialnej i wpisie do księgi wieczystej, co nie zostało spełnione. Tym samym b. ZSRR ani Rosja nie uzyskały ww. praw rzeczowych do tej nieruchomości. Jednostronne przekazanie tych praw, dokonane w formie ww. świadectwa Ministerstwa Przemysłu (...) z 31 sierpnia 1990 r., jest niezgodne z ww. umową, porozumieniem /wzmiankowany wyżej art. 4/, prawem polskim i nie może powodować skutków prawnych. Odnośnie ww. decyzji (...) z 23 grudnia 1991 r. Ministerstwo Spraw Zagranicznych 19 sierpnia 2000 r. skierowało do M. Urzędu Wojewódzkiego i Starosty Powiatu W. wniosek o jej uchylenie, jako wydanej nieuprawnionemu podmiotowi.
Firma W/O Stankoimport zaskarżyła powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o uchylenie decyzji zarzuciła jej naruszenie art. 46 ust. 2 ww. ustawy i art. 9 Kpa przez niewyjaśnianie istotnych przesłanek faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia. Według skarżącej decyzja nie wskazuje jaki dokument nie został złożony. Skarżąca uważa natomiast, że złożyła wszystkie wymagane w art. 46 ust. 2 ustawy dokumenty. Podnosi również, że zaskarżona decyzja w znacznej części dotyczy postępowania o stwierdzenie praw do obiektu, a nie postępowania o wpis do ewidencji przedstawicielstw, w sytuacji gdy nie występowała "o potwierdzenie praw Federacji Rosyjskiej do nieruchomości przy ul. O. 101 (...)"
Skarżąca firma wskazuje również m.in., że Federacja Rosyjska stosownie do ww. porozumienia jest właścicielem obiektu na udostępnionej jej działce przy ul. O. 101 w W., sfinansowanego przez W/O Stankoimport. Zarząd nieruchomością był w czasach istnienia ZSRR przekazany W/O Stankoimport, jako państwowemu przedsiębiorstwu. W następstwie zmian politycznych i gospodarczych, mienie to stało się własnością Federacji Rosyjskiej, a prawa wykonywania zarządu nieruchomością przez W/O Stankoimport zostały potwierdzone przez organy Federacji Rosyjskiej.
Powołując się na ww. decyzję (...) z 23 grudnia 1991 r., podkreśla również, że jest płatnikiem podatku od tej nieruchomości. Poza tym, stwierdzenie prawa do użytkowania nie jest przedmiotem postępowania z art. 45 - 46 ustawy Prawo działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Podkreślił, że zastrzeżenia do ustanowienia przedstawicielstwa pod adresem wskazanym przez skarżącą firmę wniosło Ministerstwo Spraw Zagranicznych w piśmie z 22 maja 2000 r., stwierdzając, że nie posiada ona praw do działki i wzniesionych na niej budynków. Nie może więc posługiwać się podanym adresem. Przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło prawa skarżącej do korzystania z przedmiotowej nieruchomości, a zatem do ustanowienia tam siedziby przedstawicielstwa.
Skoro informacja o adresie przedstawicielstwa jest nieprawdziwa, skarżąca firma nie wypełniła dyspozycji art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy. Adresatem ww. decyzji (...) z 23 grudnia 1991 r. Urzędu Dzielnicy Praga Południe nie jest skarżąca firma W/O Stankoimport w M. tylko W/O Stankoimport - Centrum Techniczne- samodzielna jednostka organizacyjna istniejąca wyłącznie w Polsce oraz działająca według formuły "przy Przedstawicielstwie Handlowym ZSRR", ustalonej w ww. mowie z 18 lipca 1974 r. oraz porozumienia z 3 października 1978 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w czasie jego podejmowania.
Skardze analizowanej wyłącznie pod tym kątem nie sposób odmówić słuszności.
Problematykę przedstawicielstw regulują przepisy art. 43 i nast. ww. ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej.
Przedsiębiorcy zagraniczni mogą tworzyć przedstawicielstwa z siedzibą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zakres działania przedstawicielstwa może obejmować wyłącznie prowadzenie działalności w zakresie reklamy i promocji przedsiębiorcy zagranicznego /por. art. 43 i art. 44 ustawy/.
Stosownie do treści art. 45, utworzenie przedstawicielstwa wymaga wpisu do ewidencji przedstawicielstw przedsiębiorców zagranicznych, którego dokonuje minister właściwy do spraw gospodarki, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego ze względu na przedmiot wykonywanej działalności przedsiębiorcy zagranicznego, na podstawie złożonego wniosku i zgodnie z jego treścią.
Wniosek natomiast powinien zawierać /por. art. 46 ust. 1/:
nazwę, siedzibę i formę prawną przedsiębiorcy zagranicznego tworzącego przedstawicielstwo, wysokość kapitału lub innych funduszy założycielskich (...) przedmiot działalności gospodarczej przedsiębiorcy (...) imię, nazwisko oraz adres w Polsce osoby upoważnionej w przedstawicielstwie do reprezentowania przedsiębiorcy zagranicznego, adres przedstawicielstwa w Polsce.
Ustęp 2 art. 46 wymienia dokumenty, które winny być dołączone do wniosku, a to akt założycielski /umowa, statut/ przedsiębiorcy zagranicznego, wypis z rejestru handlowego lub jego odpowiednika, oświadczenie przedsiębiorcy zagranicznego o ustanowieniu przedstawicielstwa, a gdy przedsiębiorca jest spółką, również jaka część kapitału zakładowego /akcyjnego/ została zapłacona, jeżeli prawo miejsca siedziby spółki zezwala na częściowe wniesienie kapitału.
Przy takiej regulacji wymogów prawnych związanych z wpisem przedstawicielstwa do ewidencji, Minister Gospodarki odmówił wnioskowanego wpisu, powołując się na art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy. Według tego przepisu minister właściwy do spraw gospodarki, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego ze względu na przedmiot prowadzonej działalności przedsiębiorcy zagranicznego, odmawia w drodze decyzji wpisu do ewidencji, jeżeli wniosek dotyczy działalności wykraczającej poza zakres określony w art. 44 /reklama i promocja/ albo zawiera braki, które zostały usunięte w wyznaczonym terminie, a także gdy do wniosku nie zostały dołączone dokumenty wymienione w art. 46 ust. 2.
Z treści uzasadnienia decyzji zdaje się wynikać, że organ ewidencyjny odmówił wnioskowanego wpisu z uwagi na niewskazanie adresu przedstawicielstwa, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy, z tym że brak ten odniósł do niewykazania tytułu prawnego do budynku podanego we wniosku jako miejsce siedziby przedstawicielstwa.
Organ ewidencyjny nie zajął natomiast stanowiska czy wniosek odpowiada pozostałym wymogom ww. przepisów ustawy, a w szczególności, czy dołączone doń zostały wszystkie dokumenty z art. 46 ust. 1 pkt 2. Brak wypowiedzi na ten temat może prowadzić do wniosku, że organ poza adresem, nie kwestionuje żadnych innych elementów wniosku i wymaganych załączników. Sąd zauważa jednak na marginesie tej uwagi, że w aktach sprawy nie ma opinii "ministra właściwego ze względu na przedmiot prowadzonej działalności przedsiębiorcy zagranicznego", jak również nie wynika żeby organ ewidencyjny badał tę problematykę /por art. 45 ust. 2/. Jest natomiast opinia Ministra Spraw Zagranicznych, bez wyjaśnienia organu, czy opinia ta zastępuje i na jakiej podstawie "opinię ministra właściwego (...)".
Okoliczności, które powołano w uzasadnieniu decyzji wykraczają poza zakres podstawy prawnej wymienionej przez organ wydający decyzję w sentencji rozstrzygnięcia. Ww. przepis art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy, do którego nawiązuje wskazany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy przewidujący odmowę wpisu przedstawicielstwa do ewidencji z uwagi na braki wniosku, nakazuje podanie we wniosku adresu przedstawicielstwa w Polsce. Wniosek zgłoszony w tej sprawie adres ten zawiera. Nie jest natomiast rzeczą organu administracji rozstrzyganie w postępowaniu o wyłącznie ewidencyjnym charakterze, o problematyce własności, bądź o innym niż własność tytule prawnym do nieruchomości i pobudowanego na niej obiektu, którego adres ten dotyczy. Również kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego nie obejmuje tej problematyki.
Ryzyko wskazania złego adresu przedstawicielstwa obciąża wnioskodawcę. W razie sporu na tym tle, będzie niewątpliwie zmuszony wylegitymować się tytułem prawnym do miejsca, którego dotyczy adres, jednak rozstrzygnięcie sporu należeć będzie do innego sądu.
Na użytek postępowania administracyjnego w sprawie wpisu przedstawicielstwa do ewidencji przedsiębiorców zagranicznych wymagane jest podanie "adresu przedstawicielstwa w Polsce". Ten sposób sformułowania przepisu art. 46 ust. 1 pkt 5 nie pozwala uznać, iż ustawodawca łączy z adresem konieczność wykazania tytułu prawnego do obiektu /lokalu/ podanego jako adres przedstawicielstwa. Jeżeli został podany adres przedstawicielstwa, narusza przepisy ustawy decyzja odmawiająca wpisu przedstawicielstwa do ewidencji z powodu zakwestionowania tytułu prawnego wnioskodawcy do siedziby przedstawicielstwa, gdyż tego typu ustalenia wykraczają poza zakres postępowania ewidencyjnego. Podanie adresu wyklucza natomiast możliwość uznania, że wniosek jest w tym zakresie dotknięty brakiem.
Ministrowi Gospodarki przyznano natomiast w ustawie instrumenty, dzięki którym może skutecznie sprawować nadzór nad przedstawicielstwami zarówno na etapie ubiegania się o wpis do ewidencji, jak i w toku podjętej działalności. Może mianowicie odmówić wpisu do ewidencji, jeżeli utworzenie przedstawicielstwa zagrażałoby bezpieczeństwu i obronności państwa lub ochronie tajemnicy państwowej, albo innemu ważnemu interesowi publicznemu /por. art. 49 ust. 1 pkt 1/, jak również zakazać wykonywania działalności przez przedstawicielstwo w sytuacjach szczegółowo wymienionych w przepisie art. 50 ustawy.
Nie ma natomiast uzasadnienia żeby z problematyką ewidencji łączyć całą sferę zagadnień związanych z tytułem prawnym przedsiębiorcy zagranicznego i jego przedstawicielstwa do miejsca wskazanego we wniosku jako adres przedstawicielstwa.
De facto ta właśnie problematyka wyczerpała uzasadnienie decyzji, podczas gdy jako podstawę rozstrzygnięcia podano art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy, precyzując w uzasadnieniu i na rozprawie przed Sądem, iż w istocie chodzi wyłącznie o brak tytułu prawnego przedsiębiorcy i jego przedstawicielstwa do nieruchomości przy ul. O. 101 w W. Z podanych względów Sąd nie może jednak w jakikolwiek sposób ustosunkowywać się do powołanych w decyzji kwestii gdyż przekracza to zakres jego uprawnień, jako Sądu powołanego do kontroli legalności decyzji administracyjnych.
Sąd stwierdza tylko w tej sprawie, że powołane w uzasadnieniu decyzji okoliczności nie uzasadniały odmowy wpisu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż organ administracji nie wykazał żeby istniały przesłanki z tego przepisu uzasadniającej odmowę, zaś do przesłanek takich nie należy brak tytułu prawnego do nieruchomości, skoro ustawa mówi jedynie o adresie przedstawicielstwa.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ww. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł jak w sentencji wyroku.