Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 27 sierpnia 1999 r., wydaną na podstawie art. 16, art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. "b", art. 22 ust. 2 pkt 4 oraz art. 24 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia oraz art. 20 ust. 1, art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ - cofnął koncesję udzieloną Spółce Akcyjnej "K" z siedzibą w W. na prowadzenie działalności gospodarczej w przedmiocie:
1/ usług ochrony osób, 2/ usług ochrony mienia w zakresie:
a/ technicznej ochrony mienia poprzez instalowanie i monitoring systemów alarmowych, b/ fizycznej ochrony obiektów, c/ konwojowania wartości pieniężnych i przedmiotów wartościowych, 3/ usług detektywistycznych.
W uzasadnieniu decyzji podano m.in., iż na zlecenie organu koncesyjnego przeprowadzono kontrolę działalności spółki w jej oddziałach. Z protokołów kontroli wynika, że spółka rażąco naruszyła podstawowe warunki wykonywania działalności gospodarczej określone w pkt 1, 2 i 6 koncesji, a nadto nie przedstawiono do kontroli aktualnego wykazu zatrudnionych pracowników ochrony, sporządzonego zgodnie z wymogami rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania /Dz.U. nr 69 poz. 458/.
W tej sytuacji wszczęto postępowanie administracyjne, zmierzające do cofnięcia koncesji i zwrócono się do komendantów wojewódzkich Policji o wydanie opinii odnośnie do cofnięcia koncesji.
Niektórzy komendanci wojewódzcy Policji wyrazili opinię, że na ich terenie nie ujawniono rażących nieprawidłowości mogących dawać podstawę do wnioskowania o cofnięcie spółce koncesji.
Natomiast komendanci wojewódzcy Policji w O. i B. wydali negatywną opinię co do dalszej działalności spółki z uwagi na stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości, polegające na zatrudnieniu osób karanych za przestępstwa umyślne oraz podpisywaniu umów przez osoby nieuprawnione przez organ koncesyjny. Negatywne opinie co do dalszej działalności spółki wydane przez komendantów wojewódzkich w S. i w P. oparte zostały na stwierdzonych nieprawidłowościach w zakresie prowadzonej przez spółkę dokumentacji oraz faktach podpisywania umów przez osoby nie ujęte w koncesji.
Minister spraw wewnętrznych i administracji uznał, że skoro spółka nie prowadziła wykazu zatrudnionych pracowników ochrony, dopuściła się szeregu innych uchybień i nieprawidłowości kwalifikujących się do usunięcia w drodze zaleceń pokontrolnych, a nadto dopuściła do zatrudnienia osób karanych za przestępstwa umyślne, to cofnięcie koncesji jest uzasadnione.
Bez znaczenia jest przy tym, że większość tych osób była zatrudniona na krótkie okresy i stanowiła kadrę pomocniczą. Spółka była bowiem zobowiązana nie dopuścić do zatrudnienia osób karanych za przestępstwa umyślne przez cały okres prowadzenia działalności gospodarczej, a z tego obowiązku nie wywiązała się.
Na skutek wniosku spółki "K." minister spraw wewnętrznych i administracji rozpatrzył sprawę ponownie i decyzją z 29 października 1999 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z 27 sierpnia 1999 r.
W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia koncesje na prowadzenie działalności gospodarczej cofa się w drodze decyzji administracyjnej, m.in. jeżeli przedsiębiorca poprzez swoje działanie stwarza zagrożenie gospodarki narodowej, obronności lub bezpieczeństwa państwa albo zagrożenie bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli, nie wykonuje obowiązku prowadzenia i przechowywania dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony oraz utracił zdolność należytego wykonywania działalności gospodarczej w zakresie osób i mienia.
Ponadto przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia jest zobowiązany do przedstawienia dokumentacji, o której mowa powyżej, na żądanie organu upoważnionego do przeprowadzenia kontroli, co wynika z art. 19 ust. 1 pkt 3 wyżej powołanej ustawy o ochronie osób i mienia.
Bezspornym w sprawie jest fakt zatrudniania przez spółkę osób uprzednio karanych za przestępstwa umyślne oraz dokonywanie przez pracowników spółki kradzieży na szkodę jej klientów. Zatrudnianie osób karanych, a także fakt popełnienia przez pracowników spółki czynów ustawowo zabronionych na szkodę klientów, uzasadnia stwierdzenie, iż przedsiębiorca utracił zdolność należytego wykonywania działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia. Zatem zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 1 organ koncesyjny jest uprawniony do cofnięcia lub ograniczenia przedsiębiorcy koncesji. Wyżej opisanymi działaniami spółka stwarza również zagrożenie bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli, co stanowi okoliczność dla cofnięcia koncesji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy o ochronie osób i mienia.
Ponadto w toku postępowania wyjaśniającego stwierdzono liczne uchybienia w działalności spółki, takie jak np.: nieprawidłowości w powiadomieniu organu koncesyjnego o podjęciu działalności przez poszczególne oddziały oraz nieprawidłowości w prowadzonej dokumentacji pracowniczej. Stanowi to naruszenie art. 19 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Uchybienia te występując samoistnie nie miałyby większego znaczenia i nie stanowiłyby podstawy do cofnięcia koncesji. Jednak w powiązaniu ze stwierdzonymi faktami dokonywania kradzieży przez pracowników spółki na szkodę jej klientów oraz zatrudnianiem osób uprzednio skazanych za przestępstwa umyślne, stanowią dodatkową argumentację do podtrzymania decyzji o cofnięciu koncesji spółce.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego "K." SA domagała się stwierdzenia nieważności powyższych decyzji bądź ich uchylenia zarzucając, iż decyzje te naruszają art. 7-8, art. 10 par. 1, art. 15, art. 78, art. 81 oraz art. 107 par. 3 Kpa.
Zdaniem strony skarżącej naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ II instancji oparł się na zarzutach, które nie były przedmiotem postępowania pierwszej instancji /zarzut dotyczący dokonywania kradzieży przez pracowników na szkodę jej klientów/. Ograniczono się w II instancji do kontroli formalnej decyzji wydanej w I instancji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności co do twierdzeń zgromadzonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzja o cofnięciu stronie skarżącej koncesji rozciąga się również na świadczenie usług detektywistycznych. Świadczenie usług detektywistycznych nie było zaś w ogóle przedmiotem postępowania w sprawie. Tej dziedziny koncesji nie dotyczył żaden dokument zgromadzony w sprawie, nie został też przeprowadzony żaden dowód świadczący o niewłaściwym wykonywaniu przez stronę skarżącą tych usług. Organ administracji państwowej nie podjął też czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona skarżąca powoływała się na określone i ważne dla niej okoliczności.
W uzasadnieniu decyzji minister nie ustosunkował się w szczególności do wyjaśnień strony skarżącej, podtrzymując ogólny zarzut zatrudniania osób karanych bez sprecyzowania, jakie konkretnie osoby uznał za karane. Tymczasem wobec kilku tych osób nastąpiło zatarcie skazania, a zatem z mocy art. 106 Kk skazanie należało uznać za niebyłe, a wpis o skazaniu powinien być usunięty z rejestru skazanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim stwierdzić należy, że uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 8 lutego 2000 r. postanowienia komendanta głównego Policji z 8 maja 1999 r. i poprzedzającego go postanowienia komendanta wojewódzkiego Policji w P. z 30 marca 1999 r. oraz postanowienia komendanta głównego Policji z 9 maja 1999 r. i poprzedzającego go postanowienia komendanta wojewódzkiego Policji w S. z 22 marca 1999 r. w przedmiocie zaopiniowania wniosków o cofnięcie stronie skarżącej koncesji na prowadzenie usług ochrony osób i mienia, spowodowało, iż postanowienia te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego i zachodzi w tych sprawach konieczność ponownego zaopiniowania wniosków o cofnięcie koncesji. Już tylko z tych względów zaskarżona decyzja nie może się ostać, gdyż obecnie nie zostały spełnione wymogi z art. 106 par. 1 Kpa, a mianowicie brak jest stanowiska organów opiniujących cofnięcie koncesji.
W sprawie współdziałania organów, o jakim mowa w art. 106 par. 1 i 5 Kpa, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPS 8/98 /ONSA 1999 Nr 1 poz. 7/, stwierdzając w uzasadnieniu tej uchwały, iż "organ prowadzący postępowanie administracyjne, zmierzając do wydania decyzji, ma się kierować zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, które determinują sposób postępowania w każdej jego fazie. Z zasad tych właśnie wynika, że organ prowadzący postępowanie główne, "wykonując" postanowienie, o jakim mowa w art. 106 par. 5 Kpa, nie może działać dowolnie lub pochopnie. Podstawowe znaczenie ma w tym kontekście zasada prawdy obiektywnej /art. 7 Kpa/, zgodnie z którą organ podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uzupełniona o podstawowe reguły postępowania dowodowego.
Chodzi tu zwłaszcza o art. 77 par. 1 Kpa, obligujący organ do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Związek między tą zasadą a omawianym problemem jest oczywisty. Stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej, czasem przesądzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, stając się - gdy jest to stanowisko wiążące - elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Organ prowadzący postępowanie główne może więc korzystać z tego materiału dopiero wtedy, gdy nie ma wątpliwości dotyczących jego treści ani wątpliwości co do tego, czy treść ta nie ulegnie zmianie. Dopóki postanowienie zawierające stanowisko innego organu nie jest ostateczne, dopóty nie ma pewności w tym zakresie.
Co więcej, organ prowadzący postępowanie główne, wiedząc, że w stosunku do takiego postanowienia wniesiono środek zaskarżenia, powinien się liczyć z możliwością zmiany stanowiska /opinii/ i właśnie w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej powinien poczekać do czasu uzyskania przez to postanowienie przymiotu trwałości".
Niezależnie od powyższych uwag stwierdzić należy, iż w zaskarżonej decyzji dość ogólnikowo powołano się na art. 22 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia jako podstawę prawną cofnięcia koncesji, a w uzasadnieniu decyzji powołano się przemiennie na podstawy prawne określone w art. 22 ust. 1 pkt 1a i w art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy. Nie powołano się natomiast na podstawy prawne wskazane w decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, a mianowicie art. 22 ust. 1 pkt 1b i art. 22 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy. Jest to zaś istotna okoliczność w sprawie, gdyż zgodnie z art. 107 par. 1 i 3 Kpa powołanie właściwej podstawy prawnej stanowi integralną część decyzji, a decyzja powinna zawierać również wyjaśnienie takiej podstawy prawnej. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy w art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. "a i b" ustawodawca określił obligatoryjne podstawy cofnięcia koncesji /w przepisie tym użyto zwrotu "cofa się"/, a w art. 22 ust. 2 pkt 1 i 4 określone zostały fakultatywne podstawy cofnięcia koncesji /w przepisie użyto zwrotu "koncesję można cofnąć lub ograniczyć"/. W tym ostatnim przepisie pozostawiono zatem organowi koncesyjnemu swobodę w ramach tzw. uznania administracyjnego /art. 7 Kpa/ do cofnięcia bądź ograniczenia koncesji.
Takiej swobody organ koncesyjny nie ma natomiast w przypadku określonym w art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. "a" omawianej ustawy o ochronie osób i mienia. Do zastosowania tego przepisu niezbędne jest jednak wykazanie w sposób nie budzący wątpliwości, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, a mianowicie, że przedsiębiorca poprzez swoje działanie stwarza zagrożenie interesu gospodarki narodowej, obronności lub bezpieczeństwa państwa albo zagrożenia bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli. Nie wystarcza natomiast ogólnikowe stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, iż "bezspornym w sprawie jest fakt zatrudniania przez spółkę osób uprzednio karanych za przestępstwa umyślne oraz dokonywanie przez pracowników spółki kradzieży na szkodę jej klientów" i to w sytuacji, gdy na "dokonywanie przez pracowników spółki kradzieży na szkodę jej klientów" nie powoływał się minister spraw wewnętrznych i administracji w swojej poprzedniej decyzji z 27 sierpnia 1999 r. i w tym zakresie brak jest jakichkolwiek bliższych ustaleń.
Nie można też mówić o "bezsporności" zatrudniania przez stronę skarżącą osób karanych za przestępstwa umyślne, skoro strona skarżąca tę okoliczność kwestionowała, dając temu wyraz m.in. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 14 września 1999 r. Strona skarżąca zarzucała zaś m.in., że "wpisy w CRS zostały ujawnione nawet po półtora roku po rozpoczęciu pracy w spółce. Z czego wprost wynika, że spółka nie miała możliwości stwierdzenia, czy dana osoba była karana". Jest to istotna okoliczność w sprawie, gdyż nie można wykluczyć, iż strona skarżąca nie miała możliwości zweryfikowania karalności niektórych z zatrudnionych osób opierając się na przepisach rozporządzenia ministra sprawiedliwości i obrony narodowej z dnia 30 sierpnia 1993 r. w sprawie prowadzenia rejestru osób prawomocnie skazanych, udzielania informacji z rejestru oraz trybu zbierania danych w postępowaniu karnym dotyczących tych osób /Dz.U. nr 82 poz. 388/.
W każdym razie rzeczą organu koncesyjnego było ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, czy i w jakim okresie strona skarżąca zatrudniała osoby karane sądownie za przestępstwa umyślne, a o karalności tych osób wiedziała lub przy dołożeniu należytej staranności mogła się dowiedzieć.
Niezależnie od powyższych ustaleń, jeżeli organ koncesyjny uważał, że w sprawie miały zastosowanie fakultatywne podstawy do cofnięcia lub ograniczenia koncesji, o jakich mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 i 4 omawianej ustawy o ochronie osób i mienia, to powinien szczegółowo rozważyć możliwości jedynie ograniczenia koncesji, zważywszy na zakres dotychczasowej działalności strony skarżącej, liczbę zatrudnianych przez nią osób, a przede wszystkim fakt, iż w niektórych oddziałach nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Dotyczy to również prowadzonej przez stronę skarżącą działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych, co do których organ koncesyjny nie wniósł żadnych zastrzeżeń.
Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę.