Uzasadnienie
Decyzją z grudnia 1988 r. /dnia nie podano/ Prokurator Generalny PRL mianował Marka S. asesorem Prokuratury Rejonowej dla Dzielnicy K. w K. W roku 1990 przeprowadzono dwukrotnie rutynowe badania poziomu pracy skarżącego dla oceny, czy można wystąpić z wnioskiem o powołanie go na stanowisko prokuratora. Pierwsze badanie, na podstawie 35 losowo wybranych akt za okres od dnia 1 stycznia 1990 r. do dnia 30 maja 1990 r., przeprowadził wizytator Prokuratury Wojewódzkiej w K. i w efekcie stwierdził, że poziom pracy asesora Marka S. jest niski, "na który - przy miernym obciążeniu - rzutują liczne błędy merytoryczne, słaby nadzór nad pracą organów MO oraz wyjątkowo niedbała, niekiedy wręcz niechlujna forma własnych opracowań".
Drugie badanie, przeprowadzone we wrześniu 1990 r., doprowadziło Naczelnika Wydziału Postępowania Karnego oraz Naczelnika Wydziału Śledczego Prokuratury Wojewódzkiej w K. do następujących stwierdzeń:
W prowadzonych przez skarżącego sprawach zauważa się:
- liczne błędy merytoryczne i formalne,
- uzasadnienia aktów oskarżeń i postanowień sporządzone są na zasadzie relacjonowania kolejnych czynności procesowych wykonanych w sprawie, nie zawierają natomiast ustalenia stanu faktycznego,
- brak wystarczającego nadzoru nad pracą Policji,
- często zbędne powtarzanie czynności własnych lub wykonywanych przez Policję,
- nieprzestrzeganie zasad ortografii, gramatyki, często nieporadność stylistyczna, brak dbałości o szatę graficzną pism procesowych.
W wyniku przytoczonych wyżej konstatacji Prokurator Wojewódzki w K. dnia 28 grudnia 1990 r. zwrócił się do Ministerstwa Sprawiedliwości o zwolnienie Marka S. ze stanowiska asesora z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia. Wniosek uzasadniony był nieprzydatnością skarżącego do pracy w prokuraturze i negatywną opinią kolegium Prokuratury Wojewódzkiej w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem o powołanie Marka S. na stanowisko prokuratora.
Decyzją z dnia 15 stycznia 1991 r. Pierwszy Zastępca Prokuratora Generalnego, powołując się na podstawę prawną z art. 97 ust. 1 i art. 19 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze /Dz.U. nr 31 poz. 138 ze zm./, zwolnił Marka S. ze stanowiska asesora prokuratury z dniem 30 kwietnia 1991 r.
Powyższa decyzja była przedmiotem skargi Marka S., który - wnosząc o jej uchylenie - zarzucił, iż wydano ją z naruszeniem cytowanych w wypowiedzeniu przepisów prawa materialnego. Zdaniem skarżącego Prokurator Generalny może zwolnić asesora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury tylko w przypadkach wymienionych w art. 19 ust. 3 pkt 1 i 3 cyt. ustawy, a mianowicie gdy zrzekł się on stanowiska lub gdy zawarł związek małżeński z osobą, która wykonuje zawód adwokata; żadna z tych przyczyn w niniejszym przypadku nie zachodzi. W postępowaniu naruszono prawo procesowe skarżącego, bo nie zapoznano go z wynikami wizytacji i uniemożliwiono mu ustosunkowanie się do ewentualnych zarzutów. O zamiarze zwolnienia skarżącego nie zawiadomiono rady pracowniczej i nie uzyskano od niej stosownej opinii.
Odpowiadając na skargę, Prokurator Generalny wniósł przede wszystkim o jej odrzucenie, zaś w przypadku niepodzielenia powyższego wniosku - o oddalenie skargi.
Uzasadniając wniosek pierwszy, pracodawca podniósł, że "art. 97 ust. 1 tej ustawy /o prokuraturze/ stanowi, iż do asesorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące prokuratorów. Przepis ten wyłącza zatem stosowanie do asesorów - na zasadzie art. 117 ustawy o prokuraturze - przepisów ustawy o pracownikach urzędów państwowych, albowiem przepisy te mają zastosowanie tylko do spraw nieuregulowanych w ustawie o prokuraturze". Z uwagi na to, że nie jest dopuszczalna skarga do NSA w sprawach wynikających z podległości służbowej oraz w sprawach odmowy powołania lub mianowania na stanowisko kierownicze i do pełnienia funkcji w organach państwowych /art. 196 par. 4 pkt 2 i 3 Kpa/, w tym również na stanowisko prokuratora, zatem w myśl powołanego art. 97 ust. 1 ustawy o prokuraturze - uprawnienie do wniesienia skargi do NSA nie przysługuje także asesorowi. Zawarta w art. 97 ust. 2 zd. 1 ustawy o prokuraturze szczególna regulacja dotycząca zwolnienia asesora ze służby stanowi wyjątek od reguł określonych w art. 19 tej ustawy - gwarantujących prokuratorowi trwałość stosunku pracy. Art. 97 ust. 2 zd. 2 tej ustawy, podkreślający obowiązek zwolnienia asesora w przypadkach, w których obowiązek taki ustanowiono również wobec prokuratorów /art. 19 ust. 3/, jest oczywisty i nie ma znaczenia dla wyjaśnienia omawianej kwestii prawnej. Powołany przepis art. 97 ust. 2 ustawy wyłącza wobec asesora przysługującą prokuratorowi ochronę trwałości zatrudnienia w prokuraturze. Z uwagi na to, że ustawa o prokuraturze nie reguluje przesłanek rozwiązania stosunku pracy z asesorem w drodze wypowiedzenia, stosuje się do niego w tym zakresie - z mocy art. 117 ustawy o prokuraturze - przepisy art. 13 powołanej ustawy o pracownikach urzędów państwowych.
Za niedopuszczalnością skargi w omawianej sprawie przemawiają także następujące względy:
- okres asesury może trwać w zasadzie do 2 lat /art. 96 ust. 1 ustawy o prokuraturze/ i brak jest podstaw prawnych do jego przedłużenia;
- nie jest możliwe "wymuszenie" - poprzez skargę do NSA - wydania wobec asesora decyzji o powołaniu go na stanowisko prokuratora, a bez takiej decyzji nie jest możliwe dalsze jego pozostawanie w służbie".
Z kolei za oddaleniem skargi, w przypadku przyjęcia, że jest ona dopuszczalna, przemawiają oceny pracy skarżącego, które nie pozwalają na postawienie wniosku o powołaniu go na stanowisko prokuratora.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie rozważyć należy zarzut braku kognicji NSA do rozpatrywania skarg na decyzje o rozwiązaniu stosunku pracy z asesorem powszechnej jednostki prokuratury.
Analizując obowiązujące w tej mierze przepisy szczególne sąd posługiwać się będzie numeracją zawartą w jednolitym tekście ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, ogłoszonym w Dz.U. 1991 nr 25 poz. 103.
Przede wszystkim podnieść należy, iż zgodnie z przepisami tej ustawy osoby wykonujące czynności prokuratorskie w powszechnych jednostkach prokuratury są albo prokuratorami, albo asesorami prokuratury.
Stosunek pracy prokuratora opiera się na powołaniu /art. 45 ust. 1 ustawy o prokuraturze/, zaś asesorów na mianowaniu /art. 98 ustawy o prokuraturze/.
Są to dwa odrębne stosunki pracy. Różnice między nimi są obszernie wyjaśnione w orzecznictwie sądowym i w doktrynie. Jedną z ważniejszych różnic w praktyce jest ta, która dotyczy sądowej ochrony trwałości stosunku pracy. Wprowadzenie takiego rozróżnienia statusu pracowników merytorycznych powszechnych jednostek prokuratury w tym samym akcie prawnym wskazuje, że odesłanie zawarte w art. 100 omawianej ustawy nie zmienia treści stosunku pracy asesora i wszelkich konsekwencji prawnych wiążących się z tym stosunkiem. Przypomnieć bowiem należy, iż asesor jest sui generis "prokuratorem na próbę" czy też "kandydatem na prokuratora" wykonującym jego czynności. Celem odesłania z art. 100 ust. 1 cyt. ustawy jest przede wszystkim wyposażenie asesora prokuratury "odpowiednio" w niezbędne uprawnienia procesowe, a także egzekwowanie w stosunku do niego wymagań obowiązujących prokuratorów. Asesor, w wyniku pozytywnej oceny jego pracy i stwierdzenia przydatności zawodowej, może, lecz nie musi być powołany na stanowisko prokuratora.
Status pracownika mianowanego w prokuraturze, podobnie jak we wszystkich innych organach państwa, może zmienić się na status pracownika powołanego wyłącznie w wyniku aktu powołania Dlatego m. in. ogólnikowe odesłanie z art. 100 ust. 1 cyt. ustawy, stanowiące, iż "do asesorów powszechnych jednostek prokuratury stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące prokuratorów tych prokuratur", nie może dotyczyć istotnego elementu stosunku pracy asesora, powstałego w wyniku mianowania, a mianowicie prawa do sądowej ochrony trwałości tego stosunku.
Jak bowiem powszechnie przyjmuje się w literaturze i orzecznictwie, "akt mianowania jest z punktu widzenia klasyfikacji prawnych form działania decyzją administracyjną aktem z zewnętrznej sfery działania administracji, rozstrzygnięciem jednostronnym w sprawie indywidualnej. Powoduje on powierzenie stanowiska wraz z kompetencjami oraz nawiązanie stosunku pracy" /T. Górzyńska, J. Łętowski: Urzędnicy administracji państwowej, Warszawa 1986, str. 43/. Co do charakteru stosunku pracy asesora powszechnej jednostki prokuratury nie ma wątpliwości w literaturze /por. m.in. T. Zieliński: Prawo pracy-zarys systemu, cz. II, Warszawa 1986, str. 32/.
Rozwiązanie stosunku z pracownikiem mianowanym, o ile nie wygasa on z mocy samego prawa, następuje także w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 Kpa. Decyzja ta winna spełniać wymogi określone w art. 107 Kpa, w szczególności zaś zawierać uzasadnienie.
Od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 34 poz. 201/ każda decyzja administracyjna, z wyjątkiem tych, które wymieniono w art. 196 par. 4 Kpa, może być przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Równocześnie utraciły moc wszelkie przepisy szczególne ograniczające dopuszczalność zaskarżenia decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego /art. 3 cyt. ustawy o zmianie Kpa/.
Stosownie do art. 100 ust. 2 cyt. ustawy o prokuraturze, Prokurator Generalny może, z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, zwolnić asesora powszechnej jednostki prokuratury ze służby. Z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 16 ust. 3 pkt 1 i 3 tejże ustawy, zwolnienie ma charakter uznaniowy.
Jego podstawą jest na ogół, umotywowana wynikami wizytacyjnymi, ocena przydatności asesora do pełnienia funkcji prokuratora.
Oceniając wyniki asesora jako niewystarczające, Prokurator Generalny ma podstawą do rozwiązania z nim stosunku pracy w każdym czasie.
Sądowa kontrola także takiej decyzji administracyjnej ograniczona jest jedynie do badania jej zgodności z prawem materialnym i procesowym /art. 196 par. 1 Kpa/.
Ocena przydatności do pracy prokuratorskiej asesora Marka S. opierała się w rozpoznawanej sprawie na wyczerpująco zebranym, całym materiale dowodowym, zgodnie z wymogami art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa miała ona charakter obiektywny i rzetelny. W postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji dopuszczono się wprawdzie uchybienia z art. 81 Kpa, ponadto, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 par. 1 Kpa, zaskarżona decyzja nie zawierała uzasadnienia, jednakże naruszenia tych przepisów prawnych nie miały istotnego wpływu na treść decyzji w takim stopniu, by należało ją uchylić.
Skoro zatem zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów prawa materialnego, a wymienione wyżej uchybienia procesowe nie miały wpływu na jej treść, przeto skargę, jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.