Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy w Ch. wydał decyzje z dnia 26 marca z dnia 22 kwietnia 1991 r. nr III GKN/8173/2/91 i nr III GKN/8173/3/91, dotyczące przyznania ze względu na stan zdrowia dodatkowej powierzchni mieszkalnej Elżbiecie Jolancie O. i Kazimierzowi Z. Obie wymienione decyzje Burmistrz wydał na podstawie par. 12 ust. 1 pkt 5 i par. 13 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego /Dz.U. nr 36 poz. 203/, uwzględniając opinie komisji lekarskiej. Decyzje te stały się ostateczne. O stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa wystąpiła Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w Ch. do Wojewody B-kiego. Spółdzielnia zarzuciła Burmistrzowi wydanie decyzji z naruszeniem zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 11 maja 1988 r. w sprawie wypadków uzasadniających korzystanie z dodatkowej powierzchni mieszkalnej ze względu na stan zdrowia /Mon. Pol. Nr 16 poz. 135/.
Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności obu decyzji Burmistrza, uznając, że zostały one wydane zgodnie z przepisami powyższego rozporządzenia i zarządzenia.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Minister Zdrowia i Opieki Społecznej decyzjami z dnia 31 października 1991 r. uchylił decyzje Wojewody i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W ocenie Ministra, z analizy par. 13 ust. 1 pkt 4 cytowanego rozporządzenia z dnia 9 listopada 1987 r. oraz z art. l, 3 i 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ wynika, że przyznawanie uprawnień do korzystania z dodatkowej powierzchni mieszkalnej ze względu na stan zdrowia należy do zadań własnych gminy. W rezultacie takiej wykładni Minister poinformował, że stosownie do art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ od decyzji wydanej przez burmistrza w sprawie należącej do zadań własnych gminy przysługuje odwołanie do kolegium odwoławczego przy sejmiku samorządowym.
Po otrzymaniu decyzji Ministra Spółdzielnia zwróciła się do Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa B-kiego o stwierdzenie nieważności obu decyzji Burmistrza z przyczyn podanych wcześniej w podobnych wnioskach skierowanych do Wojewody. Oba wnioski Spółdzielni Kolegium przekazało Wojewodzie do rozpatrzenia, Wojewoda jednak zwrócił je Kolegium jako organowi właściwemu, powołując się na decyzje ministra.
Postanowieniami z dnia 16 grudnia 1991 r. Kolegium uznało się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia wniosków Spółdzielni o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza. Zdaniem Kolegium, przyznawanie uprawnień do dodatkowej powierzchni mieszkalnej ze względu na stan zdrowia nie mieści się w kategorii spraw lokalnych zastrzeżonych w art. 6 i 7 ust. 2 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym do zakresu działania gminy. Jest to sprawa, w której uprawnienia podmiotowe obywatela wynikają z powszechnie obowiązującego prawa, a wydana w niej decyzja wiąże wszystkie organy zarządzające lokalami mieszkalnymi w całym państwie.
Ponadto przy określaniu w art. 1 wyżej powołanej ustawy z dnia 17 maja 1990 r. podziału zadań w sposób kształtujący model generalnej właściwości organów gminy w sprawach należących dotychczas do organów władzy i administracji państwowej stopnia podstawowego zestawiono wyraźnie zadania wymienione tylko w ustawach. W ocenie Kolegium, okoliczności te łącznie mogą wskazywać na to, że o przyznaniu uprawnień do dodatkowej powierzchni mieszkalnej powinien orzekać kierownik urzędu rejonowego stosownie do art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./.
Zgodnie z pouczeniem zawartym w uzasadnieniu postanowień Spółdzielnia na podstawie art. 216 b par. 1 pkt 2 Kpa wystąpiła do sądu administracyjnego o wyznaczenie organu właściwego do rozpatrzenia jej wniosków o stwierdzenie nieważności obu decyzji Burmistrza, przypominając w zarysie stan faktyczny sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do par. 12 ust. 1 pkt 5 i par. 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego /Dz.U. nr 36 poz. 203/ o przyznaniu uprawnień do dodatkowej powierzchni mieszkalnej osobom, których stan zdrowia tego wymaga, decyduje "terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw zdrowia i opieki społecznej stopnia podstawowego". Te przepisy rozporządzenia zostały wydane na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe, według tekstu jednolitego ogłoszonego w Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165; przepis ten upoważniał Radę Ministrów między innymi do określenia warunków i trybu przyznawania tego rodzaju uprawnień. Nie ulega zatem wątpliwości, że kompetencje organów stopnia podstawowego do orzekania w omawianej sprawie wynikały z aktu pochodzenia ustawowego.
Druga uwaga wynika ze sposobu podziału zadań pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej, dokonanego w art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./. W przepisach tych przyjęto, że do właściwości organów gmin przechodzą - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej -jako zadania własne dotychczasowe zadania i kompetencje rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego określone w 32 ustawach, dekretach i rozporządzeniach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, wymienionych w tym artykule. W pozostałych wypadkach, to jest w art. 2-7 tej ustawy, dla przemieszczenia zadań i kompetencji przyjęto metodę wyczerpującego zestawienia konkretnych przepisów poszczególnych aktów prawnych. Oznacza to bezspornie, że pominięte w art. 1 omawianej ustawy dotychczasowe zadania i kompetencje byłych rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego, które nie zostały wymienione w art. 3, 5 i 7, przeszły również do właściwości organów gminy jako zadania własne.
W świetle powyższego należy przyjąć, że od dnia 27 maja 1990 r. /data wejścia w życie cytowanej ustawy z dnia 17 maja 1990 r./ przyznawanie uprawnień do dodatkowej powierzchni mieszkalnej ze względu na stan zdrowia należy do zadań własnych gminy. W art. 1 tej ustawy nie można było zamieścić art. 54 ust. 1 prawa lokalowego, który upoważniał Radę Ministrów do określenia różnych sytuacji stwarzających możliwość ubiegania się przed czterema różnymi organami i instytucjami o przyznanie uprawnień do dodatkowej powierzchni; spośród tych sytuacji tylko jedna podlegała właściwości terenowych organów stopnia podstawowego. Z faktu uregulowania omawianego uprawnienia w rozporządzeniu, a nie w ustawie nie można wyciągać wniosku o występowaniu domniemanej sfery właściwości kierownika urzędu rejonowego na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123/.
Przepis ten ma brzmienie: "Kierownicy urzędów rejonowych przejmują zadania i kompetencje terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej i ogólnej stopnia podstawowego, wykonywane z mocy ustaw szczególnych przez rejonowe organy administracji państwowej, jeżeli nie zostały one przekazane w odrębnych ustawach organom samorządu terytorialnego lub innym organom" i dotyczy zupełnie innych sytuacji. Jest on umieszczony w przepisach przejściowych ustawy i ma na celu uporządkowanie struktury administracji istniejącej po zniesieniu powiatów /najczęściej wyodrębnionej resortowo/, nie mieszczącej się w dwustopniowym podziale administracyjnym państwa. Z mocy tego przepisu na miejsce wielu działających na konkretnym obszarze organów rejonowych powstał do celów orzecznictwa jeden organ-kierownik urzędu rejonowego; przejął on zadania byłych organów rejonowych, których nie przekazano organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Odnotowania wymaga nawiązywanie i w tym przepisie do kompetencji i zadań określonych w ustawach, a nie w aktach niższego rzędu.
W ocenie Sądu, przy podziale zadań między organy gminy a organy administracji rządowej nie jest przydatne stosowanie proponowanego przez Kolegium kryterium podmiotowych praw obywateli. W miejscu zamieszkania, to jest w gminach wiejskich lub miejskich, obywatele koncentrują swoje życie, korzystając z praw podmiotowych. Nie ma więc żadnej potrzeby szukania abstrakcyjnych kryteriów izolowania zadań własnych gminy jako wspólnoty jej mieszkańców i terytorium od praw podmiotowych obywateli - po to, aby korzystanie z nich łączyć tylko ze sferą kompetencji administracji rządowej.
W większości dotychczas rozstrzygniętych przez Sąd spraw kompetencyjnych pojawiły się wątpliwości prawne wynikające z odmiennego interpretowania prawa przez strony postępowania, którym nie można było zarzucić oczywiście błędnego rozumienia spornych regulacji. Podobnie i w tej sprawie odnotowania wymagają interesujące teoretycznie poglądy Kolegium, które nadal pozostają takimi mimo odmiennych ocen prawnych Sądu.
Ukazane wyżej przesłanki, łącznie z prawnymi konsekwencjami przyjęcia generalnej klauzuli właściwości organów gminy, uzasadniającej uznawanie za zadania własne gmin również załatwiania niektórych rodzajów spraw budzących częściowe wątpliwości, zdecydowały o sposobie rozstrzygnięcia przez Sąd negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Kolegium i Wojewodą. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 216 b par. 2 i 3 oraz art. 208 Kpa orzekł jak w sentencji postanowienia.