Uzasadnienie
Spór dotyczy tego, czy nieruchomość ziemska, położona w miejscowości I., w gminie T. (...), podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. nr 4 poz. 17/. Innymi słowy, chodzi o to, czy w dniu 13 września 1944 r. /dniu wejścia w życie tego dekretu/ łączny obszar majątku w I. przekraczał, czy nie przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej /powierzchni niezależnej od wielkości użytków rolnych/. Wymieniona nieruchomość ziemska leży na terenie dawnego województwa pomorskiego.
Według Wojewody (...), zarówno w dniu 1 września 1939 r. /art. 2 ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1944 r. mówi, że nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. "e", dokonane po dniu 1 września 1939 r./, jak i w dniu 13 września 1944 r. /dniu wejścia w życie dekretu/, nieruchomość ziemska położona w miejscowości I. miała 100,3975 ha. Składało się na to 98,4201 ha gruntów /łąka, podwórze, rola, pastwisko i woda/ oraz 1,9774 ha dróg. Według księgi wieczystej (...) w dniu 7 września 1945 r. nastąpiło odłączenie ze spornej nieruchomości ziemskiej 1,9774 ha dróg i przepisanie ich przez ówczesnych właścicieli hipotecznych /Józefa i Agnieszkę małżonków M./ na rzecz Zarządu Gminnego. Jednocześnie z prawnym przeniesieniem własności obszaru dróg /do przeniesienia własności, według obowiązującego wtedy na tym obszarze kodeksu cywilnego niemieckiego, potrzebny był oprócz odpowiedniej umowy obligacyjnej i umowy rzeczowej jeszcze konstytutywny wpis do księgi wieczystej - par. 929 i 925 kodeksu cywilnego niemieckiego/ nastąpiło także - jak podaje organ - katastralne odłączenie wskazanych dróg /także z dniem 7 września 1945 r./. Dopiero więc z dniem 7 września 1945 r. - jak podaje na podstawie badań wszystkich, a więc i już zamkniętych odpowiednich ksiąg wieczystych, Wojewoda (...) - sporna nieruchomość ziemska, według stanu księgi wieczystej, obejmowała mniej niż 100 ha powierzchni ogólnej: 98,4201 ha.
Teodor M. /syn Józefa i Agnieszki małżonków M./ pismem z dnia 7 maja 1990 r. zwrócił się do Dyrektora Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej Urzędu Wojewódzkiego w (...) o zwrot majątku położonego w miejscowości I., gmina T. Podał, że jest w posiadaniu skróconego odpisu księgi wieczystej, z którego wynika, że majątek jego rodziców liczył mniej niż 100 ha powierzchni ogólnej, bo 98,4201 ha. Wynika z tego, że nie był objęty art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z dnia 6 września 1944 r. i bezprawnie został zabrany na cele reformy rolnej.
Dyrektor Wydziału Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego w (...) pismem z dnia 6 lipca 1990 r. nr Rgz 7019-1/59/90 poinformował zainteresowanego, że łączny obszar nieruchomości jego rodziców /księga wieczysta (...)/ wynosił 100,3975 ha /98,4201 ha gruntów i 1,9774 ha dróg/. Po wejściu w życie dekretu z dnia 6 września 1944 r., bo dnia 7 września 1945 r., drogi bez zezwolenia Urzędu Wojewódzkiego zostały przeniesione i przepisane przez małż. M. na teren Zarządu Gminnego. W tej sytuacji w dniu wejścia w życie dekretu sporna nieruchomość przekraczała 100 ha powierzchni ogólnej i zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. "e" tego dekretu z mocy prawa przeszła na własność Państwa. Przypomniano, że "przepisy powołanego dekretu nadal obowiązują i w świetle aktualnie obowiązującego porządku prawnego nie ma możliwości uchylenia skutków prawnych, jakie wywołały".
O zwrot gospodarstwa położonego w miejscowości I. w gminie T. (...) wystąpiła też Helena K., z domu M. Podniosła, że z księgi wieczystej jednoznacznie wynika, iż obszar gospodarstwa wynosi 98,4201 ha, a więc decyzja o przejęciu go na cele reformy rolnej była wydana "na błędnej /fałszywej/ podstawie faktycznej i prawnej".
W sprawie zwrotu spornego gospodarstwa zainteresowani spadkobiercy Józefa i Agnieszki małżonków M. zwrócili się /za pośrednictwem posła ze swego terenu i Kancelarii Prezydenta/ do Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.
Dyrektor Departamentu Gospodarki Ziemią i Urządzeń Rolnych Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, po zbadaniu akt sprawy, w piśmie z dnia 21 sierpnia 1992 r. nr GZU. rn. 051/625-1299/91 do Wydziału Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego w (...) zwrócił uwagę, iż zaświadczenie Starostwa Powiatowego M. z dnia 23 września 1948 r., stwierdzające, że sporna nieruchomość podlega działaniu dekretu z dnia 6 września 1944 r. /odwołuje się do niego wpis w księdze wieczystej/, oraz wniosek tego Starostwa z dnia 25 września 1948 r. o wpis spornej nieruchomości jako stanowiącej własność Państwa w księdze wieczystej nie mogą być uznane za równoważne z decyzją administracyjną o przejęciu nieruchomości na własność Państwa w trybie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dlatego zgodnie z par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. nr 10 poz. 51/ organ stopnia wojewódzkiego powinien rozstrzygnąć sprawę w formie decyzji, od tej decyzji zaś przysługiwać będzie stronie odwołanie do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.
Decyzją z dnia 25 września 1992 r. nr R-gz-6013-1/137/92 Wojewoda (...) orzekł, że nieruchomość ziemska oznaczona Kw (...), o obszarze 100,3975 ha, stanowiąca w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej własność Józefa i Agnieszki małżonków M., podlegała działaniu cytowanego dekretu. W uzasadnieniu podano takie same argumenty natury faktycznej i prawnej jak w omówionym wyżej piśmie Dyrektora Wydziału Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego w (...) z dnia 6 lipca 1990 r. nr Rgz 7019-1/59/90, skierowanym do Teodora M. /syna Józefa i Agnieszki małżonków M./.
Teodor M. odwołał się od decyzji Wojewody (...) z dnia 25 września 1992 r. nr R-gz-6013-1/137/92 do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Podniósł, że sporna nieruchomość ziemska została zabrana na rzecz Skarbu Państwa dopiero we wrześniu 1948 r. Natomiast "w roku 1945 uznano właściwość dróg publicznych na rzecz Urzędu Gminy, czego Starostwo Powiatowe nie kwestionowało, uznając, że Urząd Gminy jest gospodarzem terenu i drogi publiczne należą do Gminy".
Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia 15 października 1992 r. nr GZU-rn-051/625-964/92 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że odłączenie od spornej nieruchomości ziemskiej /o łącznym obszarze 100,3975 ha/ dróg o łącznym obszarze 1,9774 ha nastąpiło dopiero we wrześniu 1945 r. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej są nieważne wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich dokonane po dniu 1 września 1939 r.
Teodor M. zaskarżył decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 15 października 1992 r. nr GZU. rn-051/625-964/92 do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmiennie niż w swoim odwołaniu od decyzji Wojewody (...) podał, że sporne drogi o powierzchni 1, 9774 ha były drogami publicznymi łączącymi 5 wsi i w "1938 r. zostały wykreślone z księgi katastralnej, a w roku 1945 za zgodą Starostwa Powiatowego Urząd Gminy przyjął formalnie do swojej księgi katastralnej". Niemiecka księga wieczysta dokładnie obrazuje kupno spornej nieruchomości o obszarze 98,4201 ha, a dopisana poprawka w końcowym podliczeniu na 100,3975 ha jest niezgodna z rzeczywistością. W 1948 r., wobec negatywnego nastawienia właścicieli spornej nieruchomości ziemskiej do zorganizowania w danym rejonie spółdzielni produkcyjnej, Komitet Powiatowy PPR "poufnym poleceniem zobowiązał Starostwo Pow. do znalezienia podstawy wywłaszczenia właścicieli i przekazania majątku PGR".
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpatrywanej sprawie nakłada się na siebie kilka problemów prawnych. Dla ostatecznej oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem /art. 196 par. 1 Kpa/, należy kolejno te problemy rozważyć i rozstrzygnąć.
Problem pierwszy dotyczy tego, jakie znaczenie prawne miał wpis spornych dróg /o łącznej powierzchni 1,9774 ha/ w księdze wieczystej nieruchomości ziemskiej jako stanowiących własność Józefa i Agnieszki małżonków M. Otóż w czasie wejścia w życie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. nr 4 poz. 17/ na terenie, na którym leży rozpatrywana nieruchomość ziemska, obowiązywał kodeks cywilny niemiecki z 1896 r. Według tego kodeksu wpis do księgi wieczystej miał znaczenie konstytutywne i przesądzał o tytule własności.
Problem drugi dotyczy tego, w jaki sposób nieruchomości objęte dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej przechodziły na własność Państwa ze względu na swój rozmiar /art. 2 ust. 1 lit. "e". Otóż te nieruchomości z mocy samego prawa /ex lege/ w dniu wejścia w życie dekretu, to jest w dniu 13 września 1944 r., przeszły na własność Państwa w całości i bez odszkodowania /art. 2 ust. 1 lit. "e" in fine/. Dlatego decyzje administracyjne, stwierdzające, że dana nieruchomość podlegała działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, miały i mają charakter tylko deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Mogły więc być wydane w każdym czasie i mogą być wydawane obecnie.
Problem trzeci dotyczy tego, jaki obecnie organ jest właściwy do orzekania, czy dana nieruchomość była objęta działaniem przepisów art. 2 ust. 1 lit. "e" omawianego dekretu z dnia 6 września 1944 r. Otóż zgodnie z par. 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. nr 10 poz. 51/ orzekanie w tych sprawach należało w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Dekretem z dnia 12 sierpnia 1946 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej /Dz.U. nr 43 poz. 248/ sprawy administracji rolnictwa i reform rolnych włączone zostały do zakresu działania wojewodów i starostów, przy czym właściwość wojewódzkich urzędów ziemskich i ich prezesów przeszła na wojewodów, a powiatowych urzędów ziemskich - na starostów. Z kolei ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej /Dz.U. nr 14 poz. 130/ zostały zniesione stanowiska wojewodów i starostów oraz urzędy wojewódzkie i starostwa, a rady narodowe i ich organy /prezydia rad narodowych/ przejęły zakres właściwości władz i urzędów odpowiedniego stopnia. Dlatego właściwe do orzekania w ramach przepisu art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z dnia 6 września 1944 r. było prezydium wojewódzkiej rady narodowej.
Jeśli pominąć nie mające tu znaczenia zmiany, które znalazły odbicie w ustawie z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych /Dz.U. nr 5 poz. 16/, to kolejna ważka reforma terenowych organów władzy i administracji państwowej nastąpiła w latach 1972-1975. Prezydia rad narodowych przestały być organem wykonawczym i zarządzającym rady narodowej oraz terenowym organem administracji państwowej, stając się, podobnie jak przed 1950 r., organem wewnętrznym rady narodowej. Funkcje te przejęły po prezydiach rad narodowych nowo utworzone organy monokratyczne. Terenowymi organami administracji państwowej stali się: wojewodowie (...), prezydenci i naczelnicy miast (...), naczelnicy powiatów, naczelnicy dzielnic w miastach i naczelnicy gmin. Wydziały przestały pełnić funkcje terenowych organów administracji państwowej i stały się organami pomocniczymi wojewodów, prezydentów i naczelników miast oraz naczelników dzielnic. Właściwi do orzekania w ramach przepisu art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z dnia 6 września 1944 r. byli wojewodowie.
Kolejne zmiany wprowadziła ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 185/, przyjmując, że zasadniczy podział terytorialny państwa jest dwustopniowy: jednostki stopnia podstawowego - gminy, miasta oraz dzielnice w miastach podzielonych na dzielnice - oraz jednostki drugiego stopnia, którymi są województwa /w tym także województwa miejskie/; (...) organami właściwymi do orzekania w ramach przepisu art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z dnia 6 września 1944 r. byli dyrektorzy odpowiednich wydziałów urzędów wojewódzkich.
Kolejna /ostatnia jak dotychczas/ zmiana nastąpiła z chwilą wejścia w życie z dniem 27 maja 1990 r. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ wraz z innymi ustawami towarzyszącymi. Z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./ wynika, że do właściwości wojewodów przeszły określone w przepisach zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach, organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Między innymi z ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/ wynika, że kompetencja do orzekania w ramach przepisów art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z dnia 6 września 1944 r. nie została przekazana organom samorządu. W tej sytuacji organami właściwymi do orzekania w ramach przepisu art. 2 ust. 1 lit. "e" cytowanego dekretu z dnia 6 września 1944 r. są obecnie w I instancji wojewodowie, a organem II instancji jest Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.
W świetle rozstrzygniętych powyżej problemów prawnych, związanych z rozpoznawaną sprawą, należy stwierdzić, że według przeprowadzonych przez Wojewodę (...) badań ksiąg wieczystych spornej nieruchomości ziemskiej Józef i Agnieszka małżonkowie M. byli w dniu 13 września 1944 r. /dniu wejścia w życie omawianego dekretu/ właścicielami 100,3975 ha, na które składało się 98,4201 ha gruntów oraz 1,9774 ha dróg. Sporna nieruchomość ziemska w dniu 13 września 1944 r. z mocy samego prawa, w całości i bez odszkodowania, przeszła na własność Państwa i dlatego mogła być wydana - jako decyzja o charakterze deklaratoryjnym - decyzja Wojewody (...) z dnia 25 września 1992 r. nr R-gz-6013-1/137/92, utrzymana w mocy przez zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.
W tym stanie rzeczy Sąd nie stwierdził naruszeń prawa mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia przez zaskarżoną decyzję i dlatego na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę oddalił.