Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą)z 24 marca 1994 r., sygn. akt II SA 2444/93

Uzasadnienie

Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w G.W. decyzją z dnia 6 sierpnia 1993 r., wydaną na podstawie art. 33 ust. 4 i 6 oraz art. 35 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym /Dz.U. nr 105 poz. 452 ze zm./ w związku z art. 20 i art. 22a ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez dr med. Andrzeja R., dyrektora Zakładu Opieki Zdrowotnej - Szpital dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w M. ul. P., o udzielenie koncesji na prowadzenie apteki ogólnodostępnej typu "A" w M. przy ul. P., postanowił nie udzielić koncesji. W motywach decyzji stwierdzono, co następuje:

1/ wniosek o udzielenie koncesji nie zawiera kompletu wymaganych dokumentów, a mianowicie dokumentu dotyczącego prawa wykonywania zawodu kierownika apteki /Dz.U. 1992 nr 94 poz. 469 - par. 2 ust. 2 pkt 1/;

2/ Okręgowa Izba Aptekarska w Z.G. sprawę oddaliła bez rozpatrzenia;

3/ mgr farm. Maciej S. - kierownik Apteki Zakładowej w Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w M. nie może być jednocześnie kierownikiem apteki ogólnodostępnej /Dz.U. 1991 nr 105 poz. 452 - art. 40 ust. 2/;

4/ brak jest podstaw do prowadzenia przez Zakład Opieki Zdrowotnej /jednostka budżetowa/ - w formie gospodarstwa pomocniczego - apteki ogólnodostępnej /pismo Ministerstwa Finansów znak: FS 6-44-36/93 z dnia 15 kwietnia 1993 r./.

Krajowy Inspektor Farmaceutyczny - podsekretarz stanu w Ministerstwie Zdrowia i Opieki Społecznej decyzją z dnia 17 września 1993 r. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 i art. 104 par. 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w M. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w G.W. z dnia 6 sierpnia 1993 r. znak FAGO/9211/11/93 w sprawie odmowy wydania koncesji na prowadzenie apteki ogólnodostępnej typu "A" w M., ul. P., na terenie wymienionego szpitala, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono m.in., co następuje:

Zasadniczym zagadnieniem jest kwestia możliwości prowadzenia przez jednostki organizacyjne służby zdrowia aptek ogólnodostępnych w ramach środka specjalnego. W powyższej sprawie powstały wątpliwości związane z interpretacją regulujących tę problematykę przepisów prawnych, w szczególności rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 maja 1991 r. w sprawie środków specjalnych jednostek budżetowych /Dz.U. nr 42 poz. 184/. Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej wystąpiło w związku z tym do Ministerstwa Finansów o zajęcie w tej sprawie jednoznacznego stanowiska. Pismem z dnia 10 grudnia 1991 r. znak FS6/429-203/91 Departament Finansowania Sfery Budżetowej Ministerstwa Finansów wyjaśnił, iż brak jest podstaw zarówno prawnych, jak i merytorycznych do prowadzenia przez jednostki organizacyjne służby zdrowia aptek ogólnodostępnych w ramach środków specjalnych. Prowadzenie aptek nie jest zadaniem placówek służby zdrowia. Zdaniem Ministerstwa Finansów środki specjalne zaliczane są do sfery budżetowej, apteki są natomiast samodzielnymi jednostkami gospodarczymi, działającymi w ramach działu 61. Nie mogą w związku z tym prowadzić działalności w formie środka specjalnego (...).

Wyjaśnienia zatem udzielone przez Ministerstwo Finansów wskazują jednoznacznie na to, iż jednostki organizacyjne służby zdrowia nie mogą prowadzić aptek ogólnodostępnych w ramach środka specjalnego. Dotyczy to wszystkich jednostek organizacyjnych służby zdrowia, w tym również Szpitali dla Nerwowo i Psychicznie Chorych. Nie istnieją przesłanki do potraktowania niniejszej sprawy w sposób wyjątkowy.

Podobne stanowisko Ministerstwo Finansów zajęło w kwestii prowadzenia przez jednostki organizacyjne służby zdrowia aptek w formie gospodarstw pomocniczych. Z pisma podsekretarza stanu z dnia 15 kwietnia 1993 r. znak FS6-44-36/93, skierowanego do Krajowego Inspektora Farmaceutycznego, wynika, iż przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 4 poz. 18 ze zm./ umożliwiają jedynie prowadzenie w formie gospodarstwa pomocniczego działalności ubocznej lub części działalności podstawowej jednostki budżetowej.

Zdaniem Ministerstwa Finansów, działalności gospodarczej polegającej na handlu artykułami farmaceutycznymi i materiałami medycznymi nie można uznać za działalność uboczną lub też za część podstawowej działalności zakładu opieki zdrowotnej - w świetle treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./.

Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej nie może kwestionować stanowiska Ministerstwa Finansów. Jedynie Ministerstwo Finansów jest upoważnione do interpretacji wydawanych przez siebie przepisów prawnych (...). Jeżeli poszczególne jednostki organizacyjne służby zdrowia zajmują stanowisko odmienne od zaprezentowanego we wspomnianych wyżej pismach, to powinny wystąpić w tej sprawie do Ministerstwa Finansów.

Biorąc powyższe pod uwagę, Krajowy Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w G.W.

Krajowy Inspektor Farmaceutyczny nakazał jednocześnie Dyrekcji Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w M., aby zastosowała się do zalecenia Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w G.W. z dnia 14 czerwca 1993 r. /pismo znak FAGO/IK/9211/5/93/ i zamknęła aptekę.

Na powyższe decyzje złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Szpital dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w M., wnosząc o ich uchylenie.

Skarżący Szpital wysuwa następujące zarzuty:

1. Zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, tj. art. 33 ust. 1 ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym /Dz.U. 1991 nr 105 poz. 452 ze zm./, rozporządzenia MZiOS w sprawie warunków prowadzenia apteki /Dz.U. 1992 nr 94 poz. 469/ oraz art. 54 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. 1991 nr 91 poz. 408/.
2. Artykuł 33 ustawy o środkach farmaceutycznych, jak również rozporządzenie MZiOS w sprawie warunków prowadzenia apteki wymieniają wszystkie przesłanki, jakie należy spełnić, by uzyskać koncesję na prowadzenie apteki. W niniejszej sprawie, co wynika z akt administracyjnych, wnioskodawca spełniał wszelkie warunki. Zwłaszcza spełniał warunki dotyczące kwalifikacji osoby, która miałaby prowadzić aptekę, wskazując mgra Macieja S., wieloletniego kierownika apteki, mającego II stopień specjalizacji, kierującego apteką do tej chwili. Należy podkreślić, że ustawodawca - dokonując w ustawie zawartej w Dz.U. 1993 nr 16 poz. 68 zmiany ustawy o środkach farmaceutycznych - wykreślił z art. 33 ust. 2 i 3, mówiące o tym, że jedynie farmaceuta może mieć prawo do prowadzenia apteki. Oznacza to wyraźną intencję ustawodawcy, wedle której każdy podmiot, jeśli spełni określone wymagania, może prowadzić aptekę. Podnieść też należy, że apteka, o którą chodzi w niniejszej sprawie, jest apteką prowadzoną w formie apteki otwartej od dawna i nigdy do tej pory prowadzenie jej przez szpital nie budziło niczyich wątpliwości.
3. Zgodnie z art. 54 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej zakłady te mogą prowadzić działalność gospodarczą w celu uzyskania środków finansowych, jeżeli odpowiedni zapis znajduje się w statucie. W statucie skarżącego /par. 8/ jest zapis mówiący o tym, że szpital ma prawo prowadzić otwartą aptekę. Wniosek szpitala o koncesję więc znajduje uzasadnienie zarówno w stanie faktycznym, jak i w stanie prawnym.
4. Osobnego omówienia wymaga ta część uzasadnienia decyzji Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej, która powołuje się na stanowisko Ministra Finansów, sprowadzające się do odmowy prawa prowadzenia apteki przez szpital ze względu na klasyfikację budżetową pewnych wpływów i wydatków. Otóż, jak wyżej wykazano, ustawy regulujące zarówno funkcjonowanie szpitala, jak i funkcjonowanie apteki zezwalają szpitalowi na prowadzenie, w obecnym jego kształcie administracyjnoprawnym, apteki ogólnie dostępnej. Nie może więc rozporządzenie Ministra Finansów /a właściwie wchodząca w zakres prawa powielaczowego interpretacja tego rozporządzenia/ zmieniać ustawy. Ponadto należy podnieść, że skarżący nie miał wpływu /nie był poinformowany/ na treść i sam fakt zasięgania opinii w Ministerstwie Finansów. W ten sposób do wydania niekorzystnej decyzji doprowadziła interpretacja /mająca charakter rozstrzygnięcia/, wydana poza trybem przewidzianym przez Kpa.

Minister Zdrowia i Opieki Społecznej w obszernej odpowiedzi na skargę Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w M. wniósł o odrzucenie skargi.

W odpowiedzi na skargę podkreślono m.in., co następuje:

1. Skarga dotyczy istotnego zagadnienia, jakim jest możliwość prowadzenia przez jednostki organizacyjne służby zdrowia aptek ogólnodostępnych w ramach środka specjalnego lub w formie gospodarstw pomocniczych. Sprawa ta była przedmiotem dyskusji pomiędzy Ministerstwem Zdrowia i Opieki Społecznej a Ministerstwem Finansów. Ze względu na wątpliwości, jakie powstały w związku z interpretacją regulujących tę problematykę przepisów prawnych, w szczególności rozporządzeń Ministra Finansów z dnia 8 maja 1991 r. w sprawie środków specjalnych jednostek budżetowych /Dz.U. nr 42 poz. 184/ oraz w sprawie gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych /Dz.U. 1991 nr 42 poz. 185/, Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej wystąpiło do Ministerstwa Finansów o zajęcie w tej sprawie jednoznacznego stanowiska. Pismem z dnia 10 grudnia 1991 r. Departament Finansowania Sfery Budżetowej Ministerstwa Finansów wyjaśnił, iż brak jest podstaw zarówno prawnych, jak i merytorycznych do prowadzenia przez jednostki organizacyjne służby zdrowia aptek ogólnodostępnych w ramach środków specjalnych. Prowadzenie aptek nie jest zadaniem placówek służby zdrowia. Zdaniem Ministerstwa Finansów, środki specjalne zaliczane są do sfery budżetowej, apteki są natomiast samodzielnymi jednostkami gospodarczymi działającymi w ramach działu 61. Nie mogą w związku z tym prowadzić działalności w formie środka specjalnego.
2. Pismem z dnia 30 grudnia 1991 r. Departament Farmacji MZiOS zwrócił się do Ministerstwa Finansów o ponowne rozważenie powyższej sprawy. Wskazując na trudną sytuację finansową służby zdrowia, Departament podkreślił, że - jego zdaniem - brak jest od strony merytorycznej przeszkód, aby poszczególne jednostki organizacyjne mogły prowadzić apteki w ramach środków specjalnych. Apteki byłyby prowadzone przez zespół fachowych pracowników, a marża uzyskiwana ze sprzedaży leków byłaby przekazywana na rzecz jednostki macierzystej.

W odpowiedzi Ministerstwo Finansów podtrzymało zajęte wcześniej stanowisko. W piśmie z dnia 4 lipca 1992 r., skierowanym przez podsekretarza stanu do Krajowego Inspektora Farmaceutycznego, wskazano ponadto, iż - zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385/ - akademie medyczne mogą uzyskiwać środki finansowe z wydzielonej działalności gospodarczej, jeżeli statut uczelni przewiduje prowadzenie takiej działalności.

Wyjaśnienia zatem udzielone przez Ministerstwo Finansów wskazują jednoznacznie na to, iż jednostki organizacyjne służby zdrowia nie mogą prowadzić aptek ogólnodostępnych w ramach środka specjalnego.

3. Odrębnym zagadnieniem jest kwestia możliwości prowadzenia przez jednostki organizacyjne służby zdrowia, a w szczególności przez zespoły opieki zdrowotnej, aptek ogólnodostępnych w formie gospodarstw pomocniczych. Ze względu na znaczną liczbę napływających do Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej wniosków o wydanie koncesji na prowadzenie tego rodzaju działalności - Krajowy Inspektor Farmaceutyczny zwrócił się o udzielenie wyjaśnienia w powyższej sprawie do Ministerstwa Finansów.

Ministerstwo Finansów zajęło w tej sprawie stanowisko podobne do zaprezentowanego wyżej. Z pisma z dnia 15 kwietnia 1993 r., skierowanego przez podsekretarza stanu do Krajowego Inspektora Farmaceutycznego, wynika, iż przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 4 poz. 18 ze zm./ umożliwiają jedynie prowadzenie w formie gospodarstwa pomocniczego działalności ubocznej lub części działalności podstawowej jednostki budżetowej.

Zdaniem Ministerstwa Finansów, działalności gospodarczej polegającej na handlu artykułami farmaceutycznymi i materiałami medycznymi nie można uznać za działalność uboczną lub za część podstawowej działalności zakładu opieki zdrowotnej - w świetle treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./.

Wyjaśnienia zatem udzielone przez Ministerstwo Finansów wskazują jednoznacznie na to, iż zakłady opieki zdrowotnej nie mogą prowadzić aptek ogólnodostępnych w formie gospodarstw pomocniczych.

4. Minister Zdrowia i Opieki Społecznej nie był przeciwny wydawaniu koncesji dla jednostek organizacyjnych służby zdrowia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych w ramach środka specjalnego lub w formie gospodarstw pomocniczych. Jednakże ze względu na to, iż są to szczególne formy gospodarki pozabudżetowej państwowych jednostek organizacyjnych, regulowane przez przepisy rozporządzeń wymienionych w punkcie 1, niezbędne było zwrócenie się do Ministerstwa Finansów o zajęcie w tej sprawie stanowiska. Jedynie Ministerstwo Finansów jest upoważnione do interpretacji wydanych przez siebie przepisów prawnych, nie leży to w kompetencjach Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej. Ministerstwo Finansów ustosunkowało się negatywnie do możliwości prowadzenia przez jednostki organizacyjne służby zdrowia aptek ogólnodostępnych w ramach środka specjalnego lub w formie gospodarstw pomocniczych, co zostało przedstawione wyżej. Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej nie może kwestionować stanowiska Ministerstwa Finansów. Było ono jedyną przesłanką wydania decyzji niekorzystnej dla strony skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest zasadna. O ile organ I instancji wymienił /bez bliższego uzasadnienia i zachowania wymagań zawartych w art. 107 par. 3 Kpa/ cztery przyczyny uzasadniające odmowę wydania koncesji na prowadzenie apteki typu "A", a m.in. brak dowodu prawa wykonywania zawodu kierownika apteki, o tyle organ II instancji - mimo oddalenia odwołania - skoncentrował się na braku możliwości prowadzenia przez jednostki organizacyjne służby zdrowia aptek ogólnodostępnych w ramach środka specjalnego.

W obszernej zaś odpowiedzi na skargę organ II instancji stwierdził wręcz, że:

• do Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej napływa dużo wniosków o wydanie koncesji na prowadzenie tego rodzaju działalności;
• Minister Zdrowia i Opieki Społecznej nie jest przeciwny wydawaniu koncesji dla jednostek organizacyjnych służby zdrowia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych w ramach środka specjalnego lub w formie gospodarstw pomocniczych;
• jedyną przeszkodą do wydania koncesji są wyjaśnienia Ministerstwa Finansów, iż jednostki organizacyjne służby zdrowia nie mogą prowadzić aptek ogólnodostępnych.

W związku z treścią zaskarżonych decyzji, powołanych podstaw prawnych decyzji, zarzutów skargi i argumentacji użytej w odpowiedzi na skargę niezbędne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie centralne: czy przepisy prawa powszechnie obowiązującego uniemożliwiają wydanie koncesji na prowadzenie aptek typu "A" w jednostkach organizacyjnych służby zdrowia?

Udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie wymaga szerszych rozważań, opartych na analizie obowiązującego stanu prawnego. Podstawowym w tym zakresie aktem prawnym jest ustawa z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym /Dz.U. nr 105 poz. 452 ze zm./.

W myśl art. 33 ust. 1 cyt. ustawy podjęcie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej lub hurtowni farmaceutycznej wymaga uzyskania koncesji.

Zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 34 ust. 1 cyt. ustawy oraz art. 20 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ Minister Zdrowia i Opieki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 13 listopada 1992 r. w sprawie warunków prowadzenia apteki /Dz.U. nr 94 poz. 469/. Zarządzenie określa wymagania, jakim powinien odpowiadać wniosek o wydanie koncesji, oraz podstawowe warunki prowadzenia apteki. Wreszcie art. 35 ustawy stanowi, że w sprawach koncesjonowania działalności gospodarczej w zakresie aptek i hurtowni farmaceutycznych, nie uregulowanych w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy o działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym /Dz.U. nr 105 poz. 452 ze zm./ zadaniem aptek jest zaopatrywanie ludności w środki farmaceutyczne i materiały medyczne, które to pojęcia szczegółowo definiuje art. 2 ust. 1 i 2 ustawy. Ponadto apteki /art. 36 ust. 2/:

1/ sporządzają leki recepturowe i wytwarzają leki gotowe określone w art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. "b", 2/ mogą sprawdzać jakość i tożsamość leków gotowych i recepturowych, 3/ prowadzą działalność w zakresie informacji o lekach na potrzeby pracowników medycznych i dla ludności, 4/ biorą udział w kształtowaniu i podnoszeniu kwalifikacji farmaceutów i innych pracowników medycznych, 5/ uczestniczą w działalności oświatowo-zdrowotnej, 6/ mogą brać udział w racjonalizacji farmakoterapii.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 apteki dzielą się na:

1/ ogólnodostępne - zaopatrujące ogół ludności; mogą one także zaopatrywać zakłady opieki zdrowotnej, 2/ zakładowe - zaopatrujące określone grupy ludności.

W zależności od zakresu i rodzaju wykonywania zadań apteki dzielą się na typy.

Minister Zdrowia i Opieki Społecznej określa:

1/ typy aptek oraz zakres i rodzaj wykonywanych czynności należących do aptek poszczególnych typów;

2/ wymagania dotyczące lokalu i wyposażenia aptek.

Zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 13 listopada 1992 r. w sprawie typów aptek, zakresu i rodzaju czynności należących do aptek poszczególnych typów oraz wymogów dotyczących lokali i wyposażenia aptek /M.P. nr 37 poz. 277/, wydane na podstawie art. 37 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym /Dz.U. nr 105 poz. 452 ze zm./, w par. 1 ustala następujące typy aptek ogólnodostępnych:

1/ typ "A" - przeznaczone do zaopatrywania ludności w leki gotowe, leki recepturowe, środki antykoncepcyjne oraz materiały medyczne i inne środki dopuszczone do obrotu w aptekach; mogą także zaopatrywać zakłady opieki zdrowotnej;

2/ typ "B" - przeznaczone do zaopatrywania ludności oraz zakładów opieki zdrowotnej w leki gotowe, środki antykoncepcyjne i inne środki dopuszczone do obrotu w aptekach.

Zgodnie z par. 3 ust. 1 cyt. zarządzenia apteki ogólnodostępne typu "A" wykonują zadania, o których mowa w par. 1 pkt 1 cyt. zarządzenia, oraz czynności określone w art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym /Dz.U. nr 105 poz. 452/.

W myśl par. 3 ust. 2 cyt. zarządzenia apteki ogólnodostępne typu "B" wykonują zadania, o których mowa w par. 1 pkt 2, oraz czynności określone w art. 36 ust. 2 pkt 3-6 ustawy; par. 2 określa trzy typy aptek zakładowych:

1/ typ I - przeznaczona do zaopatrywania w leki gotowe, leki recepturowe oraz materiały i preparaty opatrunkowe osób przebywających w szpitalu lub innym zakładzie udzielającym całodobowych lub całodziennych świadczeń zdrowotnych, w którym została utworzona, 2/ typ II - przeznaczona do zaopatrywania w leki gotowe, leki recepturowe i preparaty opatrunkowe osób przebywających w szpitalu lub innym zakładzie udzielającym całodobowych lub całodziennych świadczeń zdrowotnych, w którym została utworzona, a także do wytwarzania płynów infuzyjnych, 3/ typ III - przeznaczona do zaopatrywania w leki gotowe i materiały medyczne.

Powołane zarządzenie określa także wymagania co do lokalu i wyposażenia aptek:

Apteki zakładowe typu I wykonują zadania, o których mowa w par. 2 pkt 1, oraz czynności określone w art. 36 ust. 2 ustawy.

Apteki zakładowe typu II wykonują zadania, o których mowa w par. 2 pkt 2, oraz czynności określone w art. 36 ust. 2 ustawy.

Apteki zakładowe typu III wykonują zadania, o których mowa w par. 2 pkt 3, oraz czynności określone w art. 36 ust. 2 pkt 3-6 ustawy.

Jak wynika z powyższych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, generalnie występują 2 rodzaje aptek: apteki ogólnodostępne /które dzielą się z kolei na typy "A" i "B"/ oraz apteki zakładowe /które zostały sklasyfikowane w grupach: typu I, typu II i typu III/.

Już z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika wprost, że apteki ogólnodostępne, zaopatrujące ogół ludności, mogą także zaopatrywać zakłady opieki zdrowotnej. Nie ma więc żadnych przeszkód prawnych do wydania koncesji na prowadzenie apteki typu "A" w zakładach opieki zdrowotnej.

W związku z tym niezbędne jest rozważenie, czy jednostki organizacyjne służby zdrowia mogą prowadzić apteki ogólnodostępne i w jakich ramach bądź w jakiej formie.

Artykuł 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 4 poz. 18 ze zm./ normuje prowadzenie działalności gospodarczej podejmowanej w celu realizacji zadań państwowych jednostek organizacyjnych. Może być ona prowadzona w formie gospodarki pozabudżetowej, jeżeli koszty tej działalności pokrywane są z uzyskiwanych dochodów własnych.

Ustęp 2 art. 16 prawa budżetowego określa 3 formy gospodarki pozabudżetowej:

1/ państwowa jednostka organizacyjna, która prowadzi działalność gospodarczą na zasadzie odpłatności, może być prowadzona w formie zakładu budżetowego, pokrywającego swoje koszty z dochodów własnych;

2/ działalność uboczna lub część działalności podstawowej państwowej jednostki budżetowej nie wyodrębniona organizacyjnie z tej jednostki może być finansowana z dochodów uzyskiwanych z tej działalności, zwanych dalej dochodami specjalnymi;

3/ działalność uboczna lub część podstawowej działalności państwowej jednostki budżetowej wyodrębniona organizacyjnie z tej jednostki może być prowadzona i finansowana z dochodów własnych w formie gospodarstwa pomocniczego.

Artykuł 16 ust. 6 cyt. ustawy zawiera upoważnienie dla Ministra Finansów do wydania aktów wykonawczych.

W dniu 8 maja 1991 r. Minister Finansów wydał rozporządzenia: w sprawie zakładów budżetowych /Dz.U. nr 42 poz. 183/; w sprawie środków specjalnych jednostek budżetowych /Dz.U. 1991 nr 42 poz. 184/; w sprawie gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych /Dz.U. 1991 nr 42 poz. 185/.

Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408/ w art. 1 ust. 1 definiuje zakład opieki zdrowotnej, w art. 2 ust. 1 wymienia przykładowo zakłady opieki zdrowotnej /na pierwszym miejscu - szpitale/ i w art. 3 określa świadczenia zdrowotne /badanie i porada lekarska, leczenie i inne/.

W myśl art. 54 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe m.in. z wydzielonej działalności gospodarczej innej niż wymieniona w pkt 1, jeżeli statut zakładu przewiduje prowadzenie takiej działalności.

Do twierdzenia skarżącego Szpitala, iż decyzją Wojewody w G. z 26 marca 1993 r. zatwierdzono statut Szpitala, który przewiduje możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, w tym apteki otwartej - w ogóle nie ustosunkowano się.

Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę /z powołaniem się na stanowisko Ministra Finansów/ ani ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 4 poz. 18 ze zm./, ani powołane rozporządzenia wykonawcze Ministra Finansów do tej ustawy, ani ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, ani wreszcie powołana na wstępie ustawa z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym - nie zawierają zakazu prowadzenia aptek przez zakłady opieki zdrowotnej. Wręcz przeciwnie. Artykuł 37 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych stwierdza jednoznacznie, że apteki ogólnodostępne zaopatrujące ogół ludności mogą także zaopatrywać zakłady opieki zdrowotnej.

Prawo budżetowe i rozporządzenia wykonawcze także wyraźnie przewidują możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez państwowe jednostki organizacyjne /w jednej z 3 form wymienionych w ustawie/.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny wyraża następujący pogląd prawny: Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają zakazu udzielania koncesji na apteki ogólnodostępne typu "A" w zakładach opieki zdrowotnej /np. w szpitalach i in. zakładach/.

Oczywiście, udzielenie koncesji uzależnione jest od spełnienia wszystkich warunków przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy niezbędne będzie uzupełnienie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy skarżący Szpital warunki te spełnił, a następnie wszechstronne rozważenie zebranego w sprawie materiału i wydanie stosownej decyzji. (...)

Z tych względów i w myśl art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa oraz art. 208 Kpa orzeczono jak w sentencji.