Uzasadnienie
Uchwałą z 17 maja 2002 r. podjętą na podstawie art. 28b ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ Rada Miejska w L. stwierdziła, że w głosowaniu tajnym został odwołany Zarząd Miasta L. w osobach: prezydenta miasta, wiceprezydenta i dwóch członków zarządu.
Po bezskutecznym wezwaniu rady miejskiej do uchylenia tej uchwały, skargi na nią wnieśli do Sądu: Andrzej K. /prezydent miasta/, Wiesław K. /wiceprezydent/ i Mirosław M. /członek zarządu/ wykorzystując te same zarzuty i ich uzasadnienie. Zdaniem skarżących uchwała ta została podjęta z rażącym naruszeniem art. 25a, art. 25b i art. 28b wymienionej ustawy przez to, że wbrew kolejno podanym przepisom:
- - w głosowaniu uczestniczyła Elżbieta K. będąca w chwili głosowania etatowym członkiem zarządu miasta /sprawa dotyczyła jej interesu prawnego/,
- - złamano zasadę tajności głosowania, zaliczono jako głosu "za uchwałą" głosu nieważnego i wadliwie sformułowano uchwałę o odwołaniu zarządu,
- - nie zapoznano się z uchwałą regionalnej izby obrachunkowej w sprawie uchwały rady miejskiej o nieudzieleniu absolutorium, co uzasadnia żądanie stwierdzenia nieważności tej uchwały.
Skarżący dodatkowo rozwinęli sformułowane zarzuty podkreślając, że przede wszystkim radni przy kwitowaniu kart do głosowania i przy stawianiu znaku "x" na karcie do głosowania posługiwali się różnymi kolorami flamastra, umożliwiającymi identyfikację ich głosów oddanych na karcie do głosowania. Ponadto jeden z radnych oddał głos nieważny przez postawienie znaku "x" poza kratką na karcie do głosowania, zaliczony do głosów ważnych. Spowodowało to, łącznie z nieważnym głosem członka zarządu miasta, brak osiągnięcia 20 głosów wymaganych do skutecznego odwołania zarządu miasta. Nie przedstawiono także radzie przed głosowaniem, uchwały regionalnej izby obrachunkowej w sprawie odmowy udzielenia zarządowi absolutorium. Nie poddano także oddzielnemu głosowaniu zaskarżonej uchwały mającej charakter konstytutywny wadliwie przyjmując, że odwołanie zarządu nastąpiło bezpośrednio w głosowaniu tajnym. Łącznie więc skargi są zasadne i w świetle aktualnego orzecznictwa sądu administracyjnego, do którego nawiązuje argumentacja podana w uchwale OPS 13/00 z dnia 23 października 2000 r. /ONSA 2001 Nr 2 poz. 50/, dopuszczalne na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Pełnomocnik rady miejskiej wniósł o oddalenie skarg przede wszystkim dlatego, że kwestionowana uchwała nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej. W wyroku III AZP 23/92 z dnia 8 października 1992 r. /OSNC 1993 nr 4 poz. 56/ Sąd Najwyższy bowiem orzekł, że uchwała rady gminy o odwołaniu członka zarządu gminy nie może być przez niego zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym z braku istnienia w niej elementu publicznego w administracji skierowanego na zewnątrz, służącego organizowaniu stosunków społecznych i gospodarczych w gminie niedotyczących spraw z zakresu stosunku pracy członków zarządu gminy. Identyczne stanowisko zajął NSA w wyroku II SA 653/98 z dnia 26 lutego 1999 r. /OSP 1999 z. 12 poz. 216/.
Odnośnie sformułowanych w skargach zarzutów, pełnomocnik ustosunkował się w następujący sposób. Realizacja uprawnienia rady gminy do odwołania zarządu gminy w związku z nieudzieleniem mu absolutorium, określonego w art. 28b ust. 2, następuje w wyniku tajnego głosowania nad wnioskiem o odwołanie zarządu, a podjęta następnie uchwała jest tylko dokumentem odzwierciedlającym wynik tego głosowania. Ponadto art. 25a ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że radny lub członek zarządu nie może brać udziału w głosowaniu w radzie, w zarządzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego, odnosi się tylko do zewnętrznych stosunków prawnych pomiędzy gminą a radnym /członkiem zarządu/, a nie obsady stanowisk i funkcji w radzie, komisjach i zarządzie. Z tego powodu radna będąca członkiem odwoływanego zarządu mogła uczestniczyć w głosowaniu. Nie została także złamana zasada tajności głosowania, ponieważ stworzono warunki zapewniające ochronę tej zasady w trakcie głosowania /wydzielona kabina za kotarą, zamykana urna do wrzucania kart do głosowania, jednobrzmiące karty do głosowania bez znaków szczególnych/.
Warunkiem uznania za nieważny głosu z powodu umieszczenia znaku "x" na karcie do głosowania poza kratką, było pouczenie o tym radnych przed głosowaniem, stosownie do par. 34 ust. 3 statutu Gminy L., a takiego pouczenia ze strony przewodniczącego komisji skrutacyjnej nie było. Nawet przy odmiennej interpretacji tej kwestii wynik głosowania nie wpływał na legalność odwołania zarządu, ponieważ osiągnięto i tak wymaganych 20 głosów stanowiących w stosunku do 32 radnych /3/5 ustawowego składu rady zgodnie z art. 26b ust. 2/. Zostały wreszcie spełnione wymogi dokumentacyjne poprzedzające głosowanie. Z pkt 9 protokółu z sesji rady wynika, że zostały przedstawione: wniosek komisji rewizyjnej w sprawie nieudzielenia absolutorium zarządowi miasta, uchwała RIO w W. opiniująca ten wniosek, stanowiska komisji rewizyjnej z 24 kwietnia 2002 r. dotyczące wniosku o nieudzielenie zarządowi miasta absolutorium z wykonania budżetu gminy za 2001r. i uchwały składu orzekającego kolegium RIO z 20 kwietnia 2002 r. oraz informacja przewodniczącego rady miejskiej o rozpatrzeniu na posiedzeniu kolegium RIO 8 maja 2002r. uchwały rady miejskiej w sprawie absolutorium dla zarządu miasta z podkreśleniem, że ze względu na pozytywną opinię uchwała kolegium RIO nie miała formy odrębnego dokumentu, a jedynie była wpisem do protokołu z tego posiedzenia.
Rada miejska zapoznała się więc przed głosowaniem z uchwałą RIO z 8 maja 2002 r. Również Wojewoda M. nie dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale przy dokonywaniu jej oceny w trybie nadzoru.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawowe znaczenia w sprawie ma ocena dopuszczalności wykorzystania przez osoby odwołane ze składu zarządu gminy /miasta/, trybu ochrony ich interesu prawnego określonego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Sporny między stronami charakter uchwały o odwołaniu zarządu gminy budził początkowo w orzecznictwie i doktrynie wątpliwości. Zaznaczyły się one na tle dostrzegania w uchwałach dotyczących obsady stanowisk i funkcji w szeroko rozumianych organach samorządu terytorialnego /obecnie-gminnego/ elementów ustrojowych różniących się od spraw z zakresu administracji publicznej oraz łączyły się z próbami rozwiązywania powstających problemów w oparciu o unormowania z zakresu prawa pracy. Sukcesywnie ubywało jednak argumentów na podtrzymywanie takiej koncepcji. W uchwale W 10/93 Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. /OTK 1994 cz. II poz. 46/ działalność komunalną w zasadzie utożsamiano z zakresem administracji publicznej, przez co straciły na znaczeniu wspomniane ograniczenia w stosowaniu art. 101 ust. 1 tej ustawy.
Ponadto w art. 20 ust. 3 ustawy o NSA zdefiniowano sprawy z zakresu administracji publicznej z wykorzystaniem jedynie negatywnego kryterium spraw o charakterze cywilnoprawnym. Wreszcie w art. 45 ust. 1 Konstytucji zapewniono każdemu prawo do sądu jako podstawowy element wolności i praw osobistych człowieka. W rezultacie spory na tle odwoływania ze stanowisk i funkcji pełnionych w samorządzie terytorialnym, które nie mieszczą się w pojęciu sprawy ze stosunku pracy /gdy taki stosunek w ogóle nie powstaje/ lub wychodzą poza jego zakres, muszą podlegać kognicji sądu administracyjnego.
Skarżący mogli zatem skorzystać z możliwości zaskarżenia tej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trafnie powołując się na orzecznictwo sądowe, którego przeglądu dokonano w motywach uchwały OPS 13/00 składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r.
Trafna jest natomiast argumentacja przedstawiona w odpowiedziach na skargi. Z tego powodu Sąd uznał za niecelowe jej powtarzanie i ograniczył się tylko do nieodzownego jej uzupełnienia. Przede wszystkim należy wskazać na niedopuszczalność głosowania nad uchwałą rady stwierdzającą odwołanie zarządu w głosowaniu tajnym. Ma ona bezwzględnie charakter deklaratoryjny, potwierdzający skutki prawne zaistniałe wskutek głosowania tajnego. Podejmowanie takiej uchwały, oczywiście już w głosowaniu jawnym, musiałoby doprowadzić do ujawnienia wcześniejszego sposobu głosowania tajnego i do kolizji wyników obu głosowań, gdyby niektórzy radni z różnych powodów zmienili swoje stanowisko.
Przepisy trzech ustaw dotyczących ustroju samorządu terytorialnego bazują na podobnych rozwiązaniach ustrojowych. Z tego powodu w orzecznictwie wykorzystuje się zawarte w nich unormowania przy interpretacji wspólnych dla samorządu terytorialnego instytucji prawnych. Przy takich powiązaniach dopuszczalne jest posłużenie się sformułowanym w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1590 ze zm./ zakazem głosowania radnego w jego sprawach majątkowych z województwem, przy interpretowaniu podobnego pod względem celowościowym zakazu w art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Trudno zresztą przyjmować, że uczestnicząca w głosowaniu Elżbieta K. wypowiedziała się za jej odwołaniem z zarządu miasta i dlatego nie przekonuje argumentacja skarżących o konieczności pomniejszenia z tego tytułu jednego spośród 21 głosów oddanych "za" odwołaniem zarządu.
Funkcjonowanie samorządu terytorialnego łączy się ściśle z kwalifikacjami radnych, na które składają się także ich cechy charakteru i pojmowanie roli, jaką im powierzyli wyborcy. Ukazane w skargach zachowania niektórych radnych mające na celu ujawnianie sposobu głosowania tajnego na potrzeby ich kierownictwa politycznego, może oznaczać jedynie brak elementarnego rozumienia przez te osoby istoty demokratycznego systemu sprawowania władzy. Jak trafnie zauważono w odpowiedziach na skargi, mimo takich zachowań nie można było podważyć faktu zapewnienia warunków tajności samego aktu głosowania.
W ocenie Sądu odwołanie zarządu miasta nastąpiło z uwzględnieniem wszystkich warunków określonych w art. 28b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Załączony dodatkowo do akt sądowych protokół posiedzenia Kolegium RIO w W. z 8 maja 2002r. potwierdza, że również na ostatnim etapie procedury wymaganej przed odwołaniem zarządu, radni i osoby zainteresowane tą uchwałą miały nieograniczone możliwości wypowiadania się w tej sprawie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA orzekł jak w sentencji.