Uzasadnienie
Tomasz W. ma 28 lat, 6 lat pracy w wyuczonym zawodzie mechanika; po grupowym zwolnieniu otrzymał od lipca 1991 r. zasiłek dla bezrobotnych z Rejonowego Biura Pracy w W. Po zgłoszeniu przez niego dochodu przekraczającego ustalony limit, decyzją z dnia 16 stycznia 1992 r. Kierownik Rejonowego Biura Pracy orzekł o utracie przez niego prawa do zasiłku z końcem 1991 r.
Tomasz W. ponownie zarejestrował się jako bezrobotny w dniu 13 listopada 1992 r., załączył świadectwo pracy stwierdzające jego zatrudnienie na 1/2 etatu w miejscowym przedstawicielstwie Zakładu Ubezpieczeń od dnia 2 maja do dnia 31 października 1992 r. i z braku możliwości zatrudnienia domagał się wypłacenia zasiłku dla bezrobotnych.
Decyzją z dnia 13 listopada 1992 r. Kierownik Rejonowe o Biura Pracy orzekł "o nienabyciu" przez Tomasza W. prawa do zasiłku z powodu niespełnienia warunku pozostawania w stosunku pracy w pełnym wymiarze zatrudnienia przez co najmniej 180 dni w okresie 12 miesięcy przed zarejestrowaniem, a nie - jak w tej sprawie - w wymiarze 1/2 etatu, i powołał się na wyjaśnienia Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej z 16 czerwca 1992 r. nr Z.VI.024-1166/221/FK/92.
W odwołaniu od tej decyzji Tomasz W. zarzucił, że brak jest w ustawie o zatrudnieniu i bezrobociu przepisów dyskryminujących osoby zatrudnione w niepełnym wymiarze czasu pracy, zarzucił decyzji powoływanie się na sprzeczne z duchem tej ustawy wyjaśnienia Ministerstwa i wniósł o jej uchylenie.
Wojewoda (...) decyzją nr WBP-II-9112-47/92 z dnia 15 stycznia 1992 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i dodatkowo nawiązał do podobnych wyjaśnień Ministerstwa z dnia 26 listopada 1992 r. nr Z.VI.024/2700/391/FK/92.
W skardze do sądu i w odpowiedzi na nią użyto argumentacji przedstawionej w postępowaniu odwoławczym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przy rozstrzyganiu sprawy organy obu instancji posłużyły się jedynie wyjaśnieniami Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej, w których - biorąc pod uwagę na przykład pismo z dnia 26 listopada 1992 r. - wyrażono następujący pogląd: "Przepis art. 20 ust. 1 pkt 2 nie określa wymiaru pozostawania w stosunku pracy lub w stosunku służbowym, co mogłoby sugerować, że pozostawanie w tych stosunkach w wymiarze krótszym niż obowiązujący w danym zawodzie powoduje nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Biorąc jednak pod uwagę brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 9, który uzależnia nabycie statusu bezrobotnego od podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy, należy wnioskować, że po upływie okresu pozostawania w stosunku pracy w takim wymiarze przez co najmniej 180 dni, stanowi również podstawę nabycia prawa do zasiłku".
Wyjaśnienia te nie uwzględniają złożoności problematyki regulowanej ustawą z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./ i zróżnicowanego charakteru zasiłków dla bezrobotnych. Otóż ustawa ta zawiera przepisy należące nie tylko do prawa administracyjnego, lecz również do prawa pracy, cywilnego i karnego. Są w niej także rozwiązania niejednorodne, poddające się np. prawu administracyjnemu i prawu pracy, nazywane w doktrynie 1 polami środkowymi, i "konstrukcje prawne będące jednoczesnym i równoważnym tworem obu (...) działów prawa" /J. Starościak w pracy zbiorowej: System prawa administracyjnego, t. III, str. 28-29/. Uświadomienie sobie takich powiązań ułatwia wykładnię analizowanych norm prawnych o swoistym, niejako międzygałęziowym zabarwieniu.
Podobną złożonością prawną cechują się zasiłki dla bezrobotnych na tle uregulowań dotyczących, najogólniej biorąc, ich przyznawania i odbierania. W dotychczasowym orzecznictwie sądu administracyjnego występowały liczne przykłady sięgania przy analizowaniu przepisów tej ustawy do ukształtowanej hierarchii wartości i pewnego uszeregowania instytucji w prawie administracyjnym i w prawie pracy. Były one później wykorzystywane w cyklicznych nowelizacjach tej ustawy, powodując usuwanie wyraźnych luk i sprzeczności między nią a mechanizmami tworzenia wewnętrznie spójnego systemu prawa.
Powracając do analizowanej ustawy, należy zwrócić uwagę na posłużenie się tylko w jednym miejscu, to jest w art. 2 ust. 1 pkt 9, pojęciem pełnego wymiaru czasu pracy w związku z definicją bezrobotnego jako osoby, która jest gotowa i zdolna do pracy w takim wymiarze. Definicja ta rozpoczyna się dopiero od sytuacji pozostawania takiej osoby bez pracy i wcale nie sięga do wcześniejszych zdarzeń i okoliczności. Nie można więc mechanicznie posługiwać się nią tam, gdzie warunkiem przyznania zasiłku jest spełnienie przez bezrobotnego warunków określonych w zupełnie innym miejscu, jak choćby w art. 20 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Przepis ten określa tylko nieodzowny okres zatrudnienia lub podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu pozarolniczej działalności /nie zajmuje się wcale wymiarem takiego zatrudnienia/ jako warunek uzyskania przez bezrobotnego prawa do zasiłku. Odpowiedzi na pytanie więc, jaki wymiar poprzedniego zatrudnienia jest nieodzowny, należy poszukiwać w innych miejscach.
W ocenie Sądu istotna wskazówka jest zawarta w art. 2 ust. 2 powyższej ustawy o następującym brzmieniu:
"Przepisy dotyczące bezrobotnych stosuje się również do osoby:
1/ pozostającej w stosunku pracy w wymiarze czasu pracy - z przyczyn dotyczących zakładu pracy - nie wyższym niż połowa obowiązującego wymiaru czasu pracy, osiągającej w miesiącu wynagrodzenie nie przekraczające połowy najniższego wynagrodzenia, 2/ osiągającej dochody z tytułu świadczenia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, wykonywanej na innej podstawie niż stosunek pracy; jeżeli w miesiącu nie przekraczają połowy najniższego wynagrodzenia".
W przeciwieństwie do zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 9 tej ustawy definicji bezrobotnego, w jej art. 2 ust. 2 chodzi o uprawnienia osób uzyskujących niewielkie dochody, nie przekraczające połowy najniższego wynagrodzenia, i tylko w odniesieniu do osób wymienionych w pkt 1 pozostających w wymiarze zatrudnienia wynoszącym nie więcej niż 1/2 etatu. Jeżeli więc tak określone obie przesłanki /wynagrodzenie i wymiar zatrudnienia/ nie zostaną jednocześnie spełnione, osoby takie uznawane są za pracujące i nie stosuje się do nich przepisów dotyczących bezrobotnych. Odesłanie do tego przepisu zawarte jest również w art. 22 ust. 1 pkt 8 ustawy, gdzie przewidziano konieczność pozbawienia prawa do zasiłku osoby, która przekroczyła wymieniane w art. 2 ust. 2 wynagrodzenie lub dochód z innego tytułu.
W świetle omówionych rozwiązań musi być zachowana podstawowa logika przy posługiwaniu się tymi samymi przepisami w różnych, ale powiązanych ze sobą sytuacjach. Nie można np. osoby pozbawionej prawa do zasiłku z powodu osiągnięcia wynagrodzenia lub dochodu /art. 22 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 2 ust. 2/ nie uznawać za zatrudnioną, w tym czasie przy ponownej jej rejestracji i rozpoznawaniu nowej sprawy w nawiązaniu do art. 20 ust. 1 pkt 2. Postępowanie takie byłoby również ewidentnie sprzeczne z podstawowym celem ustawy, jakim jest dążenie do zawodowej aktywizacji bezrobotnych i racjonalizacji zatrudnienia. W trwającym ciągle okresie przebudowy ustroju gospodarczego restrykcyjne traktowanie osób zatrudnionych w wymiarze połowy obowiązującego czasu pracy, osiągających wyższe niż połowa minimalnego wynagrodzenia lub podobne dochody z jakiejkolwiek pracy zarobkowej, musi spowodować ograniczenie tworzenia takich miejsc pracy i zmuszanie bezrobotnych do korzystania z zasiłków.
Nie można wreszcie pomijać instytucjonalne bliskiego rozwiązania zawartego w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin /Dz.U. nr 40 poz. 267 ze zm./ w postaci uwzględnienia okresów zatrudnienia w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie czasu pracy przy ustalaniu prawa do określonych w niej świadczeń.
Należy więc przyjąć, że przewidziany w art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./ warunek pozostawania w zatrudnieniu (...) przez co najmniej 180 dni w okresie 12 miesięcy przed zarejestrowaniem zostaje spełniony również w razie zatrudnienia pracownika w wymiarze przynajmniej połowy etatu (...).
Z załączonego do akt sprawy świadectwa pracy wynika, że skarżący był zatrudniony za wynagrodzeniem przeszło 1500 tys. zł miesięcznie na 1/2 etatu przez 183 dni w okresie 12 miesięcy przed ponownym zarejestrowaniem w Rejonowym Biurze Pracy, spełnił więc przewidziany w art. 20 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy warunek. Biorąc to pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa orzekł jak w sentencji.