Uzasadnienie
W czasie kontroli rolniczego użytkowania gruntów w O.-J., przeprowadzonej w dniu 17 maja 1989 r., stwierdzono występowanie odłogów na gruntach rolnych o powierzchni 0,6408 ha, należących do Hanny Zofii Ł. W związku z tym Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w O. decyzją nr 159/89 z dnia 3 czerwca 1989 r., wydaną na podstawie art. 42 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ oraz par. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149/, nakazał Hannie Zofii Ł., zamieszkałej w K., uiszczenie jednorazowo opłaty w wysokości 19.174 zł z tytułu odłogowania należących do niej gruntów rolnych na działce nr 56 z obrębu 171, położonych w O.-J.
Od decyzji tej Hanna Zofia Ł. złożyła odwołanie, wnosząc o umorzenie ustalonej opłaty. Ponieważ odwołanie to zostało wniesione po terminie, Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta W. postanowieniem nr 81 z dnia 4 września 1989 r. pozostawił je bez rozpatrzenia, wobec czego decyzja z dnia 3 czerwca 1989 r. stała się ostateczna,
W czasie kontroli rolniczego użytkowania gruntów w O.-J., przeprowadzonej w dniu 17 maja 1990 r., ponownie stwierdzono występowanie odłogów na gruntach rolnych Hanny Zofii Ł. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w O. decyzją nr 294/90 z dnia 25 maja 1990 r., wydaną na podstawie tych samych przepisów, nakazał Hannie Zofii Ł. uiścić jednorazowo opłatę w wysokości 348.960 zł, jednocześnie pouczając zainteresowaną o możliwości umorzenia tej opłaty w razie likwidacji odłogów w terminie 3 miesięcy,
Od decyzji tej Hanna Zofia Ł. złożyła odwołanie do Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta W., podnosząc, że nie jest w stanie zagospodarować gruntów, ponieważ mieszka w K. /20 km od działki nr 56 położonej w O.-J./, utrzymuje się z pracy poza rolnictwem i nie ma narzędzi do pracy w polu; ze względu na położenie działki przy odłogowanych gruntach Państwowego Funduszu Ziemi oraz nieopłacalność produkcji nie może znaleźć dzierżawczy ani nabywcy tych gruntów; wniosła też o umorzenie ustalonej opłaty, jako przekraczającej jej możliwości płatnicze,
Wojewoda W-ki decyzją ostateczną nr 189 z dnia 8 października 1990 r., wydaną po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji ze względu na to, że argumentów podniesionych w odwołaniu nie można uznać za okoliczność zwalniającą ze stosowania opłat karnych, wynikających z art. 42 ust. 5 cytowanej ustawy z dnia 26 marca 1982 r,
Na decyzję ostateczną Hanna Zofia Ł. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podała, że z tytułu posiadania działki opłaca nie podatek gruntowy, lecz podatek od nieruchomości. Dodała też, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów o terminach, a w uzasadnieniu tej decyzji powołał się jedynie na argumenty zawarte w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 23 cytowanej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. właściciel gruntów stanowiących użytki rolne jest zobowiązany do rolniczego ich wykorzystania. Argumentów podanych w odwołaniu oraz w skardze nie można uznać za okoliczność zwalniającą ze stosowania opłat karnych, wynikających z art. 42 ust. 5 tej ustawy. Opłacanie podatku z tytułu posiadania nieruchomości nie zwalnia skarżącej od ustawowego obowiązku rolniczego zagospodarowania gruntów, co wynika z art. 23 powołanej wyżej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do kontroli zaskarżonych decyzji pod kątem ich zgodności z prawem /art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1 Kpa/, przy czym Sąd ten kontroluje decyzje według stanu faktycznego i prawnego stwierdzonego w dniu ich wydania,
Przepis art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ ustala, że właściciel gruntów stanowiących użytki rolne /oraz gruntów zrekultywowanych na cele rolne/ jest zobowiązany do rolniczego ich wykorzystania /stosownie do art. 4 pkt 1 tej ustawy obowiązek ten odnosi się również do posiadacza takich gruntów/. Od tego obowiązku nie zwalnia przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych na cele nierolnicze i właściciel /posiadacz/ jest obowiązany wykorzystywać rolniczo takie grunty aż do czasu faktycznego wyłączenia ich z produkcji rolnej /art. 9 ust. 1 tej ustawy/. Gruntami rolnymi są między innymi grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, to jest grunty orne, sady i inne plantacje wieloletnie oraz trwałe łąki i pastwiska /art. 2 ust. 1, w tym zwłaszcza pkt 1 omawianej ustawy/.
Jeżeli właściciel /posiadacz/ gruntów rolnych dopuści do ich odłogowania, właściwy organ nakazuje - w drodze decyzji - uiszczenie jednorazowo kwoty w wysokości 5 procent opłaty rocznej /art. 42 ust. 2 omawianej ustawy/, a jeśli po upływie roku od zastosowania tego środka stwierdzi się, że grunt nadal jest odłogowany, właściwy organ - w drodze decyzji - wymierza właścicielowi /posiadaczowi/ gruntów podwójną opłatę za każdy rok odłogowania gruntów /art. 42 ust. 5 tej ustawy/. Przepisów art. 42 ust. 2 nie stosuje się tylko wówczas, gdy odłogi na gruntach rolnych są następstwem klęsk żywiołowych lub wypadków losowych, podtopień gruntów wynikających z nieuregulowania stosunków wodnych oraz innych okoliczności niezależnych od właściciela /art. 42 ust. 6 powyższej ustawy/.
Opłata roczna wynosi 10 procent należności, a należność za 1 ha gruntu rolnego wyłączonego z produkcji rolniczej na cele nierolnicze ustala się według równowartości ton ziarna żyta, których liczba zależy od klasy danych gruntów /par. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. nr 20 poz. 149/.
Wobec braku w omawianej ustawie określenia pojęcia odłogów należy je przyjmować w znaczeniu spotykanym w pokrewnych dziedzinach. W "Wielkiej encyklopedii powszechnej" /Warszawa 1966, tom 8, str. 142/ przez odłóg rozumie się "pole nie uprawione i nie obsiane przez szereg lat". Z kolei w "Encyklopedii ekonomiczno-rolniczej" /Warszawa 1984, str. 484/ to pojęcie oznacza "pole nie uprawiane i nie obsiewane od co najmniej dwóch lat. Wreszcie norma branżowa uważa za odłóg grunt orny nie uprawiany co najmniej od roku /Dziennik Normalizacji i Miar z 1975 nr 9/.
Z materiałów sprawy wynika /nie kwestionuje tego zresztą skarżąca/, że grunty, za które wymierzono opłatę z tytułu odłogowania, stanowią grunty rolne klasy R IV b, R V i R VI; grunty te nie były przez skarżącą uprawiane przez czas dłuższy i w związku z tym podpadają pod pojęcie odłogów. Powodowało to - stosownie do art. 42 powyższej ustawy - obowiązek nałożenia na skarżącą przewidzianych w tym przepisie opłat z tytułu odłogowania gruntów,
Po raz pierwszy opłata taka w wysokości 19.174 zł została na skarżącą nałożona - na podstawie art. 42 ust. 2 omawianej ustawy - decyzją nr 159/89 Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w O. z dnia 3 czerwca 1989 r. za odłogowanie gruntów rolnych w 1989 r. Decyzja ta stała się ostateczna i obecnie nie może być przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego,
Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy jedynie zgodności z prawem decyzji ostatecznej nr 189 Wojewody W-kiego z dnia 8 października 1990 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji nr 294/90 z dnia 25 maja 1990 r. organu I instancji. Decyzje te zostały wydane na podstawie art. 42 ust. 5 omawianej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. i dotyczą wymierzenia podwojonej opłaty z tytułu odłogowania gruntów, ponieważ po upływie roku od zastosowania decyzją z dnia 3 czerwca 1989 r. środków określonych w art. 42 ust. 2 tej ustawy stwierdzono w dniu 17 maja 1990 r., w czasie kontroli rolniczego użytkowania gruntów w 1990 r., dalsze występowanie odłogów na tych samych gruntach rolnych,
Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonych decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny /nie związany granicami skargi - art. 206 Kpa/ stwierdził, że o ile sam fakt zastosowania środków przewidzianych w art. 42 ust. 5 ustawy /wymierzenia podwojonej opłaty/ nie budzi zastrzeżeń, o tyle metoda zastosowana przy ustalaniu tej opłaty jest nieprawidłowa i wynika z błędnej interpretacji przepisu. Uchybienie to stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ spowodowało w konsekwencji wymierzenie opłaty zbyt wysokiej, bo obejmującej - poza opłatą podwójną za 1990 r. - również dodatkową opłatę podwojoną za 1989 r. Tymczasem podwojona opłata za drugi rok odłogowania gruntów jest środkiem kwalifikowanym i nie ma możliwości uzupełniającego stosowania go do pierwszego roku występowania odłogów, jeśli taka opłata została już wymierzona w podstawowej wysokości przed rokiem /wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1987 r. II SA 1556/86 - ONSA 1987 Nr 1 poz. 26/.
Przepisy art. 42 ust. 2 i ust. 5 omawianej ustawy powinny być rozumiane następująco:
- w wypadku stwierdzenia występowania odłogów na gruntach rolnych wymierza się właścicielowi /posiadaczowi/ gruntów opłatę w wysokości określonej w art. 42 ust. 2; w niniejszej sprawie stwierdzono odłogi w 1989 r. i środki te zastosowano decyzją z dnia 3 czerwca 1989 r.;
- w razie stwierdzenia po upływie roku od zastosowania środków wymienionych w art. 42 ust. 2, że odłogi nadal istnieją, wymierza się na podstawie art. 42 ust. 5 opłatę podwojoną. W niniejszej sprawie opłata podwojona powinna obejmować tylko 1990 r.;
- gdyby w 1991 r. i w latach następnych stwierdzono dalsze odłogowanie gruntów, wówczas należałoby zgodnie z ust. 5 art. 42 omawianej ustawy stosować opłaty podwojone za rok 1991 i każdy następny rok odłogowania gruntów,
Przy ustalaniu wysokości opłat, zarówno podstawowych, jak i podwojonych, z tytułu odłogowania gruntów należy stosować ceny ziarna żyta obowiązujące w roku, a który wymierza się opłatę za odłogowanie, choćby decyzja ustalająca tę opłatę była wydana w roku następnym /lub później/,
Zaskarżoną decyzją wymierzono skarżącej z tytułu odłogowania gruntów opłatę podwojoną za 1990 r., a ponadto opłatę podwojoną za 1989 r., przy zastosowaniu tych samych cen żyta co za odłogowanie gruntów w 1990 r., mimo że za 1989 r. opłata z tytułu odłogowania gruntów była już wymierzona inną decyzją ostateczną,
Z akt sprawy nie wynika również, w jaki sposób ustalono cenę 1 tony ziarna żyta oraz jakiego roku cena ta dotyczyła, Uchybienie to stanowi naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa i uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonej decyzji także co do tego, czy przy ustalaniu opłat z tytułu odłogowania gruntów nie zostały naruszone przepisy par. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149/.
Mając to wszystko na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 oraz art. 208 Kpa orzekł jak w sentencji,