Uzasadnienie
Rada Miejska w Ł. w dniu 5 lipca 2000 r. podjęła uchwałę (...) w sprawie włączenia Żłobka Samorządowego w D.-L. w strukturę organizacyjną Przedszkola Samorządowego w D.-L.
Przedmiotowa uchwała została zakwestionowana przez Wojewodę M., który pismem z dnia 25 lipca 2000 r. (...) wezwał Radę Miejską w Ł. do zmiany powyższej uchwały w celu dostosowania zamierzonych zmian organizacyjnych do obowiązującego prawa, bądź też do uchylenia uchwały przez Radę Miejską w Ł. Na sesji w dniu 15 listopada 2000 r. Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę nr XXIII/155/2000 w sprawie reasumpcji uchwały nr XX/136/2000 z dnia 5 lipca 2000 r. W jej wyniku wykreślono, jako podstawę prawną art. 62 ustawy o systemie oświaty, zmieniając datę włączenia i datę wejścia w życie uchwały.
W dniu 5 czerwca 2001 r. Anna C. skierowała do Rady Miejskiej w Ł. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwały.
Wskazała, że przez wspomnianą zmianę zostanie obniżony poziom usług świadczonych przez żłobek, a niewykwalifikowany personel nie zapewni bezpieczeństwa dzieci. Podkreśliła, że uchwały te nie są zgodne z ustawą o zakładach opieki zdrowotnej, co potwierdziła opinia departamentu prawnego MEN z dnia 31 października 2000 r.
W dniu 17 lipca 2001 r. odpowiedzi na to wezwanie udzielił Przewodniczący Rady Miejskiej w Ł., a nie rada.
W dniu 8 sierpnia 2001 r. Anna C. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie jej interesu prawnego, polegającego na umożliwieniu:
- - zmniejszenia bezpieczeństwa sanitarnego oraz epidemiologicznego żłobka w D.-L., zwanego dalej żłobkiem, do którego uczęszcza córka skarżącej,
- - obniżenia poziomu usług świadczonych przez żłobek, poprzez sprawowanie opieki nad dziećmi przez personel nie posiadający kwalifikacji zawodowych do sprawowania opieki zdrowotnej oraz profilaktycznej nad dziećmi do lat 3, oraz
- - objęcia dzieci uczęszczających do żłobka wychowaniem przedszkolnym.
Zdaniem skarżącej włączenie żłobka w strukturę organizacyjną przedszkola w świetle przepisów ustawy o ZOZ i ustawy o systemie oświaty było niedopuszczalne.
Dotąd, w myśl art. 10 ust. 1 ustawy o ZOZ, w zakładach opieki zdrowotnej /którym zgodnie z art. 2 ust. pkt 7 ustawy o ZOZ jest również żłobek/ świadczenia zdrowotne w postaci np. opieki nad zdrowym dzieckiem /art. 3 pkt 6 ustawy o ZOZ/ udzielane są wyłącznie przez osoby wykonujące zawód medyczny. Teraz ten poziom opieki nad dziećmi uległ obniżeniu.
Ponadto dziecko jej narażone jest w znacznie większym stopniu na zarażenie chorobą zakaźną, niż było to przed połączeniem obu placówek.
Opieką nad dziećmi w przedszkolu, jak również w oddziale żłobka zajmował się będzie ten sam personel.
Podkreśliła, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy o samorządzie gminnym, reorganizacja jednostek organizacyjnych jest wyłącznym zadaniem rady. Dotyczy to jednak spraw z art. 18 ust. 1, czyli o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Przedszkola i żłobki podlegają zaś dwóm odrębnym aktom ustawie o systemie oświaty i o ZOZ.
Żłobek jest zakładem opieki zdrowotnej i podlega ustawie o ZOZ. Przedszkole jako jednostka tworząca system oświaty /art. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty/, podlega tej ustawie.
Skarżąca stwierdziła, iż zakres kompetencji Rady Gminy odnośnie możliwości podjęcia uchwały w sprawie połączenia przedszkola i żłobka doznaje ograniczeń wynikających z dwóch odrębnych uregulowań prawnych tych placówek.
Poza tym zaskarżona uchwała jest niezgodna z art. 58 oraz 59 ust. 1-5 w zw. z ust. 6 art. 59 ustawy o systemie oświaty. W przypadku przekształcenia szkoły /przedszkola/ zastosowanie mają przepisy ust. 1-5 art. 59 oraz 58 ustawy, które powinny być stosowane w tym przypadku odpowiednio.
Zatem stosując odpowiednio przepis art. 58 ust. 3 ustawy, zmiana statutu przedszkola wymaga uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. W myśl zaś ust. 4 art. 58 projekt zmiany statutu powinien zostać przedstawiony kuratorowi oświaty, na co najmniej 6 miesięcy przed początkiem roku budżetowego, w którym ma nastąpić przekształcenie szkoły /przedszkola/.
Jednocześnie stosując odpowiednio przepis art. 59 ustawy, przekształcenie przedszkola, które nastąpiło w wyniku utworzenia oddziałów żłobkowych, powinno zostać poprzedzone zawiadomieniem rodziców i kuratora oświaty.
Rodzice o zmianie nie zostali powiadomieni, a Kuratorium Oświaty przedstawiło rodzicom w tej mierze opinię negatywną. Podobne stanowisko wyraził również Z. Leoński w glosie do wyroku NSA z dnia 7 lutego 1995 r. SA/Rz 190/94 - OSP 1996 z. 1 poz. 19/.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie lub o jej oddalenie ze względu na jej zgodność z prawem. Wskazała, że obie komisje, na których opinii się oparto, stanowią pełny skład Rady, a więc była uchwała Rady.
Skargę wniesiono po terminie, gdyż po upływie roku od jej podjęcia. Prowadzenie przedszkoli i żłobków należy do zadań własnych gminy. Łączy je wspólny cel. Jest zatem podstawa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy o samorządzie gminnym, aby je reorganizować. Jako niezasadny oceniono zarzut skarżącej dotyczący naruszenia jej interesu prawnego przez zmniejszenie bezpieczeństwa sanitarno-epidemiologicznego.
Placówka przed reorganizacją uzyskała pozytywną opinię sanepidu w przedmiocie połączenia obydwu struktur w jeden zespół przedszkolno-żłobkowy. Podobnie oceniono zarzut skarżącej dotyczący braku kwalifikacji zawodowych personelu zatrudnionego w przedszkolu. Zgodnie z wzorcowym regulaminem żłobków opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Ministra Zdrowia Nr 23 z dnia 30 grudnia 1957 r. dopuszczalne jest zatrudnienie wychowawczyń w żłobku z przygotowaniem pedagogicznym.
Za niezrozumiały uznano zarzut skarżącej objęcia dzieci uczęszczających do żłobka wychowaniem przedszkolnym. Ma ono na celu wdrożenie działań wspomagających rozwój dzieci poprzez badanie oceniające ich rozwój i wreszcie wykrywanie deficytów rozwojowych.
Inicjatywa ta zmierza do rozszerzenia oferty usługowej w zakresie pomocy rodzicom.
W konsekwencji stwierdzono, iż skarżąca nie wykazała skutecznie, aby zostało naruszone prawo, także jej interes bądź też uprawnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W związku z podniesionym w odpowiedzi na skargę zarzutem niedopuszczalności skargi jako złożonej z uchybieniem terminu określonego w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA stwierdzić należy, iż nie jest on zasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 4 maja 1998 r. FPS 1/98 - ONSA 1998 Nr 3 poz. 78 stwierdził, iż "w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego do rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono, termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu tego dwumiesięcznego terminu, jednakże, gdy spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie.
W przedmiotowej sprawie termin ten został zachowany. Strona wniosła bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 5 czerwca 2001 r. a skargę złożyła w dniu 8 sierpnia 2001 r.
W sprawie została udzielona jedynie odpowiedź Przewodniczącego Rady, która nie spełniała wymogu odpowiedzi organu właściwego. Obie komisje mimo, że osobowo stanowią cały skład Rady nie wypowiadały się w tej sprawie jako sesja Rady.
Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ daje legitymację do zaskarżenia uchwały organy gminy do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Przesłanką skargi jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącej, a nie naruszenie interesu ogólnego, którego rzecznikiem chciałby być skarżący. Na podstawie powołanego przepisu nie można zaskarżyć uchwały tylko na tej podstawie, że skarżący uważa, iż narusza ona prawo.
O istnieniu interesu prawnego stanowią przepisy prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Z takich przepisów mogą wynikać konkretne prawa podmiotowe obywateli.
Rozpoznając skargę wniesioną w oparciu o wskazany przepis, obowiązkiem Sądu było zbadanie legitymacji procesowej skarżącej przez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie. Kwestionowanie uchwały organu gminy w omawianym trybie przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby /por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 - nie publ./."
Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna ogólna albo też jednostkowa i konkretna. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie badając legitymację procesową skarżącej, należało ustalić w jaki sposób naruszono prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżącej.
Skarżąca wykazując swoją legitymację procesową do wniesienia skargi wskazała, że zaskarżona uchwała spowoduje zmniejszenie bezpieczeństwa sanitarnego i epidemiologicznego Żłobka w D.-L., do którego uczęszcza jej córka, obniżenie poziomu usług świadczonych przez żłobek, gdyż nastąpi objęcie dzieci uczęszczających do żłobka wychowaniem przedszkolnym.
Podkreślić należy, iż uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 powyższej ustawy nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej.
W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, a to prowadzi do wniosku, że nie ma ona legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Z tych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.