Uzasadnienie
W dniu 27 kwietnia 1992 r. Jan B. złożył wniosek o udzielenie mu zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Wojewódzkiego w (...) do końca 1994 r. W uzasadnieniu wniosku podkreślił, że mimo ukończenia w dniu 14 września 1992 r. 65 lat życia może nadal zajmować to stanowisko, wykorzystując doświadczenie nabyte w okresie prawie czterdziestoletniej pracy w wymiarze sprawiedliwości. Kolegium Sądu Wojewódzkiego w (...) zaopiniowało wniosek pozytywnie, a prezes tego sądu, akcentując trudności z obsadzeniem etatów sędziowskich, wyraził pogląd o konieczności pozostawienia Jana B. na zajmowanym stanowisku "na czas przynajmniej do końca 1993 r."
Pismem z dnia 4 grudnia 1992 r. przewodniczący Krajowej Rady Sądownictwa poinformował Jana B., że "Krajowa Rada Sądownictwa na posiedzeniu w dniu 26 listopada 1992 r. odmówiła wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie przez Pana stanowiska sędziego po przekroczeniu 65 lat życia i wystąpiła do Prezydenta RP o odwołanie ze stanowiska sędziego".
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jan B. wniósł o uchylenie uchwały Krajowej Rady Sądownictwa odmawiającej mu wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego, zwracając uwagę na brak wskazania jakichkolwiek powodów negatywnego załatwienia wniosku mimo pozytywnej oceny jego kwalifikacji zawodowych i dobrego stanu zdrowia.
Przewodniczący Krajowej Rady Sądownictwa wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, gdyż "uchwała Krajowej Rady Sądownictwa, ustosunkowująca się do wniosku o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska po przekroczeniu przez sędziego 65 lat życia, nie jest decyzją administracyjną, do której miałyby zastosowanie przepisy Kpa o możliwości jej zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego".
Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do następujących stwierdzeń i ocen:
Artykuł 59 par. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych /Dz.U. 1990 nr 23 poz. 138 ze zm./ ma następujące brzmienie: "Prezydent na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa odwołuje sędziego, jeżeli przekroczył 65 lat życia, chyba że Krajowa Rada Sądownictwa z inicjatywy prezesa sądu wojewódzkiego lub na wniosek sędziego wyrazi zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska, nie dłużej jednak niż do ukończenia 70 lat".
W powiązaniu z tym przepisem, w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa /Dz.U. nr 73 poz. 435 ze zm./ powierzono tej Radzie uprawnienie do wyrażania zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego, który przekroczył 65 lat życia.
Na tle wymienionych przepisów i łączących się z nimi regulacji zawartych w obu powyższych ustawach oraz innych aktach prawnych powstają podstawowe pytania: czy i w jakim trybie sędzia może kwestionować negatywną dla niego uchwałę Krajowej Rady Sądownictwa, wydaną na podstawie art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. Pytania te wnikają głęboko w prawną istotę omawianego uprawnienia Rady i nieodzownych rygorów, jakie muszą być spełnione przy podejmowaniu i sporządzaniu uchwały oraz doręczaniu jej stronie.
Przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na inną, wcześniejszą uchwałę Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 19 grudnia 1991 r. w przedmiocie przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe ze względu na powagę stanowiska sędziego, postanowienie z dnia 24 marca 1992 r. sąd administracyjny przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 par. 1 Kpc zagadnienie prawne sformułowane w pytaniu, czy w sprawie przysługuje sędziemu ochrona sądowa i przed jakim sądem.
W uchwale III AZP 9/92 z dnia 23 lipca 1992 r. Sąd Najwyższy stwierdził, co następuje: "Od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa rozstrzygającej o przeniesieniu sędziego na inne miejsce służbowe ze względu na powagę stanowiska, podjętej na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa /Dz.U. nr 73 poz. 435 ze zm. /, służy zainteresowanemu skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego". W obszernym uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy, nawiązując do doktryny, źródeł prawa i orzecznictwa, sformułował tezę, że prawo do korzystania z ochrony niezawisłego sądu "jest cechą znamienną każdego demokratycznego państwa prawnego" i stałą wartością; żadne względy nie mogą uzasadniać ograniczenia tego prawa, podobnie jak praw i wolności obywatelskich. Przez wpisanie do art. 1 Konstytucji stwierdzenia, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, przez notyfikowanie szeregu paktów poświęconych ochronie praw i wolności obywatelskich oraz wyrażenie deklaracji ich poszanowania w związku z wejściem do Rady Europy, prawo to nabrało dodatkowo charakteru normatywnego i musi być uwzględniane w orzecznictwie. Następnie Sąd Najwyższy wyodrębnił 5 różnych funkcji spośród uprawnień Krajowej Rady Sądownictwa, określonych w art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r., i do decyzyjnych zaliczył rozstrzygnięcia dotyczące przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe i dalszego wykonywania zawodu sędziego po przekroczeniu 65 lat życia /art. 2 pkt 2 i 4/. W tego rodzaju sprawach Rada występuje jako "część systemu podmiotów wyposażonych przez ustawę w kompetencje do prowadzenia działalności organizatorskiej i administrującej zarówno wewnątrz systemu wymiaru sprawiedliwości, jak i w stosunku do osób i organów usytuowanych poza tym systemem". Tam, gdzie Krajowa Rada Sądownictwa rozstrzyga niektóre indywidualne sprawy z zakresu administracji wymiaru sprawiedliwości, musi być traktowana jak organ realizujący funkcje na podstawie norm prawa administracyjnego /materialnego i procesowego/. Sąd Najwyższy przypomniał jednocześnie, że zobowiązaniowemu stosunkowi pracy sędziego towarzyszą powiązania między nim a różnymi organami wymiaru sprawiedliwości, w tym i Krajową Radą Sądownictwa, które nie należą do kategorii spraw o roszczenia ze stosunku pracy.
Przytoczona sentencja uchwały Sądu Najwyższego i w ogólnym zarysie jej motywy mają - w ocenie składu orzekającego - istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Nie może budzić wątpliwości rodzajowa tożsamość uchwał Krajowej Rady Sądownictwa wydawanych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4 cytowanej ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. W obu wypadkach bowiem chodzi o uprawnienia decyzyjne - jak to stwierdził Sąd Najwyższy - realizowane przez Krajową Radę Sądownictwa w zakresie administrowania sprawami wymiaru sprawiedliwości w postaci przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe i dalszego wykonywania zawodu po przekroczeniu 65 lat życia.
Dokonana przez Sąd Najwyższy klasyfikacja staje się bardziej przekonująca po analizie sytuacji, w jakiej znajduje się sędzia z dniem ukończenia 65 lat życia. Otóż może on biernie oczekiwać odwołania przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa i zakończenia pracy w wymiarze sprawiedliwości w typowy sposób. Sędzia jednak może wystąpić do Krajowej Rady Sądownictwa o wyrażenie mu zgody na dalszą pracę, najdłużej do ukończenia przez niego 70 lat. Złożenie takiego wniosku jest prawną czynnością zgłoszenia roszczenia o dalsze zajmowanie stanowiska sędziego, roszczenia wynikającego wprost z uprawnienia, jakie ma sędzia na mocy art. 59 par. 1 pkt 3 prawa o ustroju sądów powszechnych. Można to ująć inaczej: po przekroczeniu przez sędziego 65 lat życia może on dalej zajmować dotychczasowe stanowisko po uzyskaniu na to zezwolenia Krajowej Rady Sądownictwa, nazwanego w tym przepisie zgodą. Nie chodzi tu jednak o zgodę w rozumieniu art. 106 Kpa, to jest o stanowisko organu wypowiadającego się jedynie w sprawie rozstrzyganej przez inny organ. Jest to typowy stosunek administracyjny, w którym występują dwa nierównorzędne podmioty, a jego treścią jest konkretyzacja normy prawnej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji. Stosunek ten powstaje między sędzią a Krajową Radą Sądownictwa, a nie między sędzią a odwołującym go w zasadniczo innych sytuacjach Prezydentem RP. Negatywna dla sędziego uchwała rozstrzyga ostatecznie w administracyjnym postępowaniu jego roszczenie o dalsze zajmowanie stanowiska i kończy postępowanie. Ma więc ona wszystkie elementy rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 104 par. 2 Kpa/"Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji"/.
Należy więc przyjąć, że uchwała Krajowej Rady Sądownictwa, podjęta na podstawie art. 2 pkt 4 omawianej ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r., w sprawie odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego, który ukończył 65 lat życia, ma charakter decyzji administracyjnej i może być przez sędziego zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec braku uregulowania szczególnego trybu rozpoznawania przez Krajową Radę Sądownictwa wniosków przewidzianych w art. 2 pkt 4 wymienionej ustawy, rozpoznaje się je według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stosownie do art. 1 par. 1 pkt 1 i par. 2 tego kodeksu. Jak trafnie zauważył sąd administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 1992 r. w sprawie rozstrzygniętej po uzyskaniu omawianej uchwały Sądu Najwyższego, art. 9 tej ustawy jest poświęcony trybowi obradowania Krajowej Rady Sądownictwa, a jej art. 10 ust. 2 zawiera jedynie upoważnienie do określenia przez Radę w regulaminie jako akcie wewnętrznym szczegółowego trybu działania, a nie odmiennego i powszechnie obowiązującego sposobu realizowania jej funkcji decyzyjnej. W rezultacie uchwała Krajowej Rady Sądownictwa musi zawierać wszystkie elementy przewidziane w art. 107 Kpa dla decyzji, w tym również uzasadnienie faktyczne, chyba że w całości uwzględnia ona żądanie strony przy braku spornych interesów stron albo gdy możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia dopuszcza przepis ustawowy ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny.
(...) W rozpoznawanej sprawie żadna z tych okoliczności nie zachodziła. Uzasadnienie uchwały było nieodzowne ze względu na jej uznaniowy charakter i rodzaj zgłoszonego roszczenia. Brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia sądowi dokonanie oceny jej legalności, gdyż nie wiadomo, z jakich powodów Krajowa Rada Sądownictwa odmówiła wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie przez skarżącego stanowiska sędziego po przekroczeniu 65 lat życia.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa orzekł jak w sentencji.