Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 kwietnia 2001 r. Marian R., urodzony 1 stycznia 1944 r., zwany dalej "skarżącym", zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o:
- - przyznanie mu prawa do zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku lub
- - ponowne przyjęcie do służby w Państwowej Straży Pożarnej.
W świetle wniosku skarżącego legitymował się on 17-letnią służbą w straży pożarnej, zaś jego odejście z tej służby z dniem 31 października 1982 r. miało podłoże polityczne.
Ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 lipca 2001 r. (...) utrzymano wcześniejszą decyzję tego organu z dnia 8 czerwca 2001 r., odmawiającą przyznania skarżącemu prawa do zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku. Natomiast nie rozpoznano wniosku skarżącego o ponowne przyjęcie do służby w straży pożarnej.
Decyzja została wydana na podstawie art. 8 ust. 1 w związku z art. 11 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin /Dz.U. nr 53 poz. 214 ze zm./. Stosownie do art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy funkcjonariuszom oraz członkom rodzin pozostałym po zmarłych funkcjonariuszach, jeżeli osoby te wskutek szczególnych okoliczności nie nabyły prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w ustawie, odpowiednio Ministrowie Spraw Wewnętrznych oraz Sprawiedliwości, każdy w zakresie swojego działania, mogą przyznać w drodze wyjątku zaopatrzenie emerytalne w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Natomiast w świetle art. 11 tej ustawy w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Odmawiając prawa do zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku wzięto pod uwagę, iż do skarżącego nie ma zastosowania przepis art. 8 ust. 1 ustawy.
W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 14 sierpnia 2001 r. skarżący zarzuca naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy. Według skarżącego okolicznością wyjątkową była jego długoletnia nieobecność w kraju, co uniemożliwiło mu ubieganie się o przywrócenie praw pracowniczych w trybie ustawy z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne /Dz.U. nr 32 poz. 172 ze zm./. Ponadto skarżący zarzucił nierozpatrzenie jego wniosku o przywrócenie do służby w Państwowej Straży Pożarnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i procesowym.
Odnosząc się do skargi na odmowę przyznania skarżącemu prawa do zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku, w trybie art. 8 ust. 1 ustawy, wskazać należy na ogólną normę kompetencyjną ustaloną w art. 32 ust. 4 ustawy. W świetle tego przepisu od decyzji w sprawie zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Zasada ta nie została wyłączona w stosunku do świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku. W ustawie nie ma bowiem przepisu, który byłby odpowiednikiem art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./, stanowiącego, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmownej odwołanie do sądu nie przysługuje. Minister Spraw Wewnętrznych - odmiennie niż Prezes ZUS - mieści się w dyspozycji art. 476 par. 4 Kpc, wskazującego organy rentowe, których decyzje podlegają kontroli sądu powszechnego.
Z powyższych względów sądem właściwym do rozpoznania w tej części skargi jest sąd powszechny, nie zaś Naczelny Sąd Administracyjny. Stanowisko to jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tego rodzaju sprawach /zob. orzeczenia z dnia 7 sierpnia 2001 r., II SA 49/01 i z dnia 17 września 2002 r., II SA 1146/02/. Dlatego skarga w tej części podlega odrzuceniu /art. 27 ust. 2 w związku z art. 19 pkt 1 ustawy o NSA/.
Przechodząc z kolei do wnioskowanego przez skarżącego przyjęcia go do służby w Państwowej Straży Pożarnej, gdzie zarzuca Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji bezczynność w rozpatrzeniu tej sprawy, wyłania się kwestia, czy na nierozpatrzenie tej sprawy przysługuje skarga na bezczynność do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zważywszy w szczególności na treść przepisu art. 19 pkt 4 ustawy o NSA, w świetle którego Sąd nie jest właściwy w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa.
Ogólne kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznawania skarg na bezczynność organów wynikają z przepisu art. 17 ustawy o NSA. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1- 4. Przedmiotem skargi może być zatem bezczynność, polegająca na nierozpatrzeniu sprawy mającej charakter administracyjny, w tym także sprawy, dla której wymagane jest wydanie decyzji /por. art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA/. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. W świetle bowiem art. 31 w związku z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. 2002 nr 147 poz. 1230/ stosunek służbowy strażaka powstaje z dniem mianowania na stanowisko służbowe, a w przypadku stanowisk, dla których przepisy ustawy przewidują powołanie - z dniem powołania na stanowisko, przy czym następuje to w drodze decyzji.
Ponadto w świetle przepisów ogólnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego omawiana materia jest regulowana tymi przepisami /por. art. 1 pkt 1, art. 3 par. 3 pkt 1 i 2 Kpa/. Skarga w omawianej kwestii dotyczy więc sfery mającej charakter sprawy administracyjnej.
Istotą skargi na bezczynność organu jest wyegzekwowanie przez stronę od organu administracji publicznej terminu załatwienia sprawy i uzyskanie od Sądu wyroku zobowiązującego ten organ do rozstrzygnięcia sprawy w wyznaczonym terminie, przy czym dopuszczalność skargi na niewydanie, w ustalonym przez przepisy prawa terminie, rozstrzygnięcia przez naczelny organ administracji publicznej nie jest uzależniona od wyczerpania środków przewidzianych w art. 37 Kpa /por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r., I SAB 156/99 - nie publ./. Wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność organu, co wymaga podkreślenia, nie odnosi się do spraw wpływających na merytoryczną treść przyszłej decyzji.
Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej nie reguluje zagadnienia terminu, w jakim powinien być rozpoznany wniosek osoby ubiegającej się o przyjęcie do służby. Z omawianych względów ma tutaj zastosowanie przepis art. 35 par. 3 Kpa. Zgodnie z tym przepisem załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Mając na względzie zgłoszenie przez skarżącego wniosku o przyjęcie do służby w piśmie z dnia 23 kwietnia 2001 r. termin na rozpatrzenie tej sprawy niewątpliwie upłynął w dacie wniesienia skargi w dniu 14 sierpnia 2001 r. Dodać należy, iż zasada sformułowana w art. 6 Kpa, w świetle której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i art. 36 Kpa.
Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki /art. 35 par. 1 Kpa/ pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i art. 8 Kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa.
Zdaniem Sądu cytowany już przepis art. 19 pkt 4 ustawy o NSA, zgodnie z którym Sąd nie jest właściwy w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa, z co najmniej dwóch powodów nie ma znaczenia w kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji publicznej w sprawie przyjęcia do służby w Państwowej Straży Pożarnej. Po pierwsze przepis art. 17 ustawy o NSA nie uzależnia prawa do złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej od dopuszczalności późniejszego zaskarżenia takiej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zresztą, nie wszystkie decyzje wydane w sprawie mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej są wyłączone spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wyłączone są tylko te decyzje, których przedmiotem jest odmowa mianowania lub powołania. Po drugie zaś, o czym była już mowa, a co związane jest z zagadnieniem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej kategorii spraw, uznając skargę na bezczynność organu za zasadną Sąd, nie wpływając na sam sposób rozstrzygnięcia danej sprawy, zobowiązuje jedynie organ administracji publicznej do wydania aktu we wskazanym terminie, stosownie do art. 26 ustawy o NSA /por. wyrok NSA z dnia 30 września 1999 r., I SAB 89/99 - nie publ./.
Reasumując, ograniczona kontrola przez Sąd decyzji wydanej w sprawie mianowania na stanowisko lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej /art. 19 pkt 4 ustawy o NSA/ nie ogranicza prawa strony do żądania od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia takiej sprawy w wymaganym przez prawo terminie, a tym samym złożenia skargi na bezczynność /art. 17 ustawy o NSA/.
W tym stanie Sąd, zgodnie z art. 26 ustawy o NSA, zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w terminie 30 dni od otrzymania niniejszego wyroku do rozpoznania wniosku skarżącego o przyjęcie do służby w Państwowej Straży Pożarnej.