Uzasadnienie
Dnia 16 kwietnia 1991 r. adwokaci Andrzej W., Ignacy S. i Ireneusz Z. uzyskali z Urzędu Gminy W. - Wydział Handlu, Drobnej Wytwórczości i Usług zaświadczenie nr (...) o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej (...) zgłoszonej przez nich działalności w zakresie "obsługi prawnej podmiotów gospodarczych", którą zamierzali wykonywać w formie spółki cywilnej "Doradcy" z siedzibą, w W., przy ul. Ś. nr 18.
W lipcu 1991 r. Andrzej W., Ignacy S. i Ireneusz Z. wystąpili o zmiany wpisu w ewidencji działalności gospodarczej, polegającą na zmianie nazwy ich spółki na "Adwokaci i Doradcy" spółka cywilna. Podobny wniosek w imieniu wszystkich wspólników w sierpniu 1994 r. złożył Andrzej W. Kierownik Biura Obsługi Mieszkańców Urzędu Gminy W., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta W., decyzją z dnia 22 sierpnia 1994 r. nr (...), na podstawie art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./, odmówił zmiany wpisu w ewidencji działalności gospodarczej w części dotyczącej używania nazwy "Adwokaci i Doradcy" str.c. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 16 poz. 124 ze zm./ adwokat wykonuje zawód w zespole adwokackim albo - za zgodą Ministra Sprawiedliwości - indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem.
W myśl zaś art. 1 tej ustawy adwokatura powołana jest do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Pomocy prawnej, do jakiej uprawnia ta ustawa, adwokaci nie mogą świadczyć w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez nich na podstawie przepisów ustawy o działalności gospodarczej. Zgodnie bowiem z tą ustawą adwokaci i radcowie prawni mają jako osoby fizyczne lub przez spółki i spółdzielnie, w których uczestniczą adwokaci bądź radcowie prawni, wykonywać działalność jedynie w zakresie obsługi prawnej podmiotów gospodarczych. Zamierzona zatem przez wnioskodawców działalność w zakresie obsługi podmiotów gospodarczych nie może podlegać wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej pod proponowaną nazwą. Używanie bowiem nazwy "Adwokaci i Doradcy" str.c. koliduje z art. 1 i 4 ustawy - Prawo o adwokaturze.
Od powyższego rozstrzygnięcia odwołali się Andrzej W., Ignacy S. i Ireneusz Z. W obszernym odwołaniu zwrócili przede wszystkim uwagę na to, że powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 17 pkt 1 ustawy o działalności gospodarczej odnosi się tylko do sytuacji, gdy zgłoszenie podmiotu gospodarczego dotyczy działalności, do której nie stosuje się przepisów cytowanej ustawy. Te zaś przesłanki w ich sprawie nie wystąpiły. Zgodnie z wpisem do ewidencji działalności gospodarczej odwołujący się prowadzą obsługę prawną podmiotów gospodarczych. Działalność ta zaś, stosownie do dyspozycji art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r., jest działalnością gospodarczą i w myśl art. 15 ust. 1 ustawy podlega wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej. Andrzej W., Ignacy S. i Ireneusz Z. podnieśli ponadto, że w 1991 r. powiadomili organ ewidencyjny jedynie o zmianie nazwy założonej przez nich spółki.
Nigdy natomiast nie zgłaszali zmiany przedmiotu prowadzonej działalności. Dowolne zatem są twierdzenia organu, że wnioskodawcy zamierzają zmienić zakres prowadzonej działalności, a zwłaszcza że samo używanie przez spółkę nazwy"Adwokaci i Doradcy" powoduje zmianę przedmiotu działalności w sposób wykluczający wykonywanie obsługi prawnej podmiotów gospodarczych w zakresie prowadzonej przez nie działalności. Zdaniem odwołujących się, niezasadny jest także pogląd wyrażony w decyzji, że zmiana nazwy spółki jest sprzeczna z art. 4 ustawy - Prawo o adwokaturze. Zajmując bowiem takie stanowisko, organ błędnie przyjął, że adwokat wykonuje zawód tylko w zespole adwokackim bądź - za zgodą Ministra Sprawiedliwości wyrażoną na wniosek rady adwokackiej - indywidualnie lub z innym adwokatem. Tymczasem z art. 4 ustawy wynika, że adwokat może wykonywać zawód także w obsłudze prawnej na zasadach określonych w odrębnych przepisach.
Takim zaś szczególnym przepisem jest niewątpliwie art. 24 ustawy o działalności gospodarczej. Oznacza to, że przepisy prawa o adwokaturze mają zastosowanie także do pomocy prawnej świadczonej na zasadzie zupełnie innych przepisów, to jest do pomocy prawnej świadczonej przez adwokatów i radców prawnych oraz przez spółki i spółdzielnie z ich udziałem na rzecz podmiotów gospodarczych w zakresie ich działalności gospodarczej. Nieporozumieniem jest również twierdzenie zawarte w końcowej części uzasadnienia decyzji, że używanie nazwy "Adwokaci i Doradcy" str.c. ma kolidować z przepisami prawa o adwokaturze, które stanowią /art. 1/, że adwokatura powołana jest do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa, a więc zamierzona przez odwołujących się działalność w zakresie obsługi prawnej podmiotów gospodarczych nie może podlegać wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej pod proponowaną nazwą.
Takie sformułowanie świadczyłoby o tym, że udzielanie pomocy prawnej, współdziałanie w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu prawa koliduje ze świadczeniem pomocy prawnej /obsługi prawnej/ na rzecz podmiotów gospodarczych /art. 24 ustawy o działalności gospodarczej/. Oznaczałoby też, że świadczenie pomocy prawnej /obsługi prawnej/ w rozumieniu art. 24 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. nie może być pomocą prawną w rozumieniu art. 1 ust. 1 prawa o adwokaturze, a także nie może stanowić współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa, o czym mówi cytowany przepis prawa o adwokaturze. Z takim poglądem trudno polemizować, skoro organ nie wykazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, na jakiej podstawie doszedł do przytoczonych wniosków. Mimo to należy stwierdzić, że stanowisko organu świadczy o rażącym naruszeniu przezeń obu omawianych przepisów.
Wojewoda (...) decyzją z 5 listopada 1994 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 22 sierpnia 1994 r. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda stwierdził, że przepisy ustawy - Prawo o adwokaturze, jak słusznie zauważyli odwołujący się, zezwalają na wykonywanie zawodu adwokata także w obsłudze prawnej na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Świadczenie przez adwokatów pomocy prawnej, o jakiej mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej, niewątpliwie jest działalnością gospodarczą. Ustawodawca, określając w tym przepisie zakres i formy działalności wykonywanej na tej podstawie przez adwokatów, ograniczył jednak w bardzo dużym stopniu ich uprawnienia, wynikające z przepisów ustawy o adwokaturze. Wojewoda stwierdził też, że używanie nazwy "adwokaci" nie wynika z ustawy o działalności gospodarczej, ale z przepisów ustawy o adwokaturze, które wyraźnie określają status adwokata.
Jego zdaniem, adwokat mający zgodę na prowadzenie własnej kancelarii /na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o adwokaturze/ nie ma obowiązku zgłaszania swojej działalności do ewidencji działalności gospodarczej, jeżeli jego działalność będzie dotyczyła również zakresu przedmiotowego określonego w art. 24 ustawy o działalności gospodarczej, ponieważ zakres działalności, która będzie prowadzona po uzyskaniu zgody Ministra Sprawiedliwości, będzie znacznie szerszy od zakresu określonego w art. 24 ustawy o działalności gospodarczej. W związku z tym należy uznać, że wpis o treści zgłoszonej przez odwołujących się dotyczy działalności gospodarczej, do której nie stosuje się przepisów ustawy o działalności gospodarczej /art. 17 pkt 1 ustawy/.
Decyzję Wojewody Andrzej W., Ireneusz Z. i Ignacy S. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji. W skardze zarzucili, że organy obu instancji nie wykazały przekonująco w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć, dlaczego niedopuszczalne jest używanie w nazwie spółki słowa "adwokaci" oraz dlaczego pomoc prawna świadczona podmiotom gospodarczym w zakresie ich działalności jest pomocą prawną, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r., jeżeli w nazwie podmiotu ją świadczącego nie ma słowa "adwokat", natomiast przestaje nią być - mimo że jest to wciąż ta sama działalność - jeżeli w nazwie firmy spółki wystąpi słowo "adwokat". Organy nie ustosunkowały się przy tym do niewątpliwie im znanego orzeczenia z dnia 16 sierpnia 1989 r. III CZP 71/89, w którym Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że "Oznaczenie podmiotu, który zamierza podjąć - na podstawie art. 24 ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324/ - działalność gospodarczą w zakresie obsługi prawnej podmiotów gospodarczych może zawierać słowa /zespół adwokatów i radców prawnych/".
Nie można ponadto zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody (...) wyrażonym w końcowej części uzasadnienia, iż podmiot gospodarczy, jakim jest niewątpliwie spółka skarżących, w ogóle nie ma obowiązku zgłaszania swojej działalności do ewidencji działalności gospodarczej, jeżeli jego działalność będzie dotyczyła również zakresu przedmiotowego określonego w art. 24 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. Takie twierdzenia wykraczają poza zakres wniosku skarżących oraz nie uwzględniają tego, że nie zmieniając przedmiotu swojej działalności zawiadomili oni organ ewidencyjny tylko o zmianie nazwy ich spółki. Organy obu instancji zdają się ponadto nie dostrzegać, że jest zasadnicza różnica między działalnością adwokata wykonującego zawód na zasadzie prawa o adwokaturze i mającego z tego tytułu szersze obowiązki a działalnością adwokata w spółce zawiązanej z mocy art. 24 ustawy o działalności gospodarczej (...).
Ustawa ta bezspornie ograniczyła zakres działalności prowadzonej na jej podstawie przez adwokatów wyłącznie do obsługi prawnej podmiotów gospodarczych. Żaden jej przepis jednak nie stanowi, że jeżeli w spółce cywilnej, prowadzącej działalność gospodarczą na podstawie art. 24 ustawy o działalności gospodarczej, działają adwokaci /lub radcowie prawni/ czynni zawodowo również na podstawie innych ustaw, to taka spółka nie podlega wpisowi do ewidencji.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zamiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sposób wykonywania zawodu przez adwokatów reguluje ustawa z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 16 poz. 124 ze zm./, która w art. 4 przewiduje jako zasadę wykonywanie zawodu w zespole adwokackim /ust. 1/, aczkolwiek dopuszcza wykonywanie tego zawodu - za zgodą Ministra Sprawiedliwości - indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem /ust. 3/, a ponadto zapewnia, że adwokaci mogą wykonywać obsługę prawną na zasadach określonych w odrębnych przepisach /ust. 2/.
Takim odrębnym przepisem jest niewątpliwie art. 24 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./. Ma on następujące brzmienie: Działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy jest również świadczenie pomocy prawnej /obsługi prawnej/ podmiotom gospodarczym w zakresie ich działalności gospodarczej przez adwokatów lub radców prawnych oraz przez spółki lub spółdzielnie z ich udziałem /ust. 1/. Przez pomoc prawną /obsługę prawną/, o której mowa w ust. 1, rozumie się w szczególności doradztwo, sporządzanie opinii, a także zastępstwo procesowe wykonywane przez adwokata lub radcę prawnego /ust. 2/.
Z treści powyższych przepisów wynika, że przewidzianą w nich działalność mogą wykonywać przede wszystkim osoby o określonych kwalifikacjach zawodowych, w tym adwokaci. Prowadzenie przez adwokatów tej działalności, jak wynika z art. 4 ust. 2 prawa o adwokaturze, jest jednocześnie wykonywaniem przez nich zawodu adwokata. Nie zmienia tego fakt, że świadczenie przez adwokata pomocy prawnej zostało z woli ustawodawcy ograniczone do obsługi prawnej tylko podmiotów gospodarczych w zakresie ich działalności gospodarczej. Za działalność gospodarczą w rozumieniu art. 24 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. bowiem uznaje się nie tylko czynności wytwórcze, budowlane, handlowe i usługowe podejmowane w celach zarobkowych i na własny rachunek podmiotu gospodarczego /art. 2 ust. 1 ustawy/, lecz także działalność pozostającą w ścisłym związku z tymi czynnościami /wyrok SN z dnia 20 maja 1994 r. IPR 25/94 - OSP 1994, nr 7 poz. 111/.
Zakres zatem pomocy prawnej, którą adwokaci mogą świadczyć w ramach prowadzonej przez nich działalności gospodarczej, jest dość szeroki. Obejmuje on czynności tylko przykładowo wymienione w art. 24 ust. 2 ustawy, w tym także wykonywanie zastępstwa procesowego. Powyższy przepis zatem w żaden sposób nie koliduje z art. 1 prawa o adwokaturze.
Działalność gospodarczą na podstawie art. 24 ustawy o działalności gospodarczej adwokaci mogą wykonywać nie tylko indywidualnie, ale także przez spółki lub spółdzielnie z ich udziałem. Wykonywanie zawodu adwokata w tych formach organizacyjnych i na tej podstawie prawnej nie wymaga przy tym zezwolenia organów samorządu adwokackiego. Takiego warunku nie przewiduje nie tylko cytowana ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r., ale także prawo o adwokaturze. Ingerowanie zatem organów samorządu adwokackiego w zakres i formy wykonywania zawodu adwokata na podstawie odrębnych przepisów, w tym na podstawie omawianego art. 24 ustawy o działalności gospodarczej, jest niedopuszczalne.
Ustawa o działalności gospodarczej i prawo o adwokaturze nie dają ponadto podstaw do przyjęcia, że omawianą działalność mogą wykonywać tylko adwokaci, którzy nie są członkami zespołów adwokackich i nie prowadzą indywidualnych kancelarii adwokackich. Taka - sugerowana przez Wojewodę - interpretacja art. 24 ustawy o działalności gospodarczej nie tylko nie znajduje żadnego uzasadnienia w tym przepisie i w prawie o adwokaturze /brak bowiem podstaw do tego, by organ ewidencyjny decydował, w jakiej formie adwokat ma wykonywać swój zawód/, ale także naruszałaby przewidzianą w art. 1 ustawy o działalności gospodarczej klauzulę wolności gospodarczej. Zgodnie zaś z tą zasadą podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne i dozwolone każdemu na równych prawach, chyba że ustawa lub przepisy innych ustaw wprowadzają wprost w tym zakresie wyjątki.
Nie może zatem ulegać wątpliwości, że pomoc prawna świadczona podmiotom gospodarczym w zakresie ich działalności gospodarczej przez wszystkie podmioty wymienione w art. 24 omawianej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. stanowi działalność gospodarczą w rozumieniu tej ustawy.
Podjęcie i prowadzenie także przez adwokatów działalności określonej w art. 24 cytowanej ustawy wymaga zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej /art. 8 ustawy/. Powyższej działalności bowiem nie można zaliczyć do wyjątków określonych w art. 9-11 ustawy ani też - wbrew twierdzeniom organów - uznać za działalność, do której nie stosuje się przepisów ustawy o działalności gospodarczej. Prawo o adwokaturze w kwestii wykonywania zawodu adwokata poza zespołem adwokackim i indywidualną kancelarią w całości odsyła do unormowań zawartych w odrębnych przepisach.
W świetle powyższych rozważań, skoro skarżący, prowadząc omawianą działalność gospodarczą, jednocześnie wykonują zawód adwokata zgodnie z art. 2 prawa o adwokaturze, należy uznać, że nie ma żadnych przeszkód prawnych do tego, by nazwa ich podmiotu gospodarczego miała proponowane brzmienie, zwłaszcza że nazwa ich spółki jest wyraźnie odmienna od tych, jakie są używane na oznaczenie zespołów adwokackich i indywidualnych kancelarii adwokackich, podejmujących działalność wyłączne na podstawie przepisów prawa o adwokaturze.
Oznaczenie bowiem podmiotu gospodarczego, który wykonuje na podstawie art. 24 ustawy o działalności gospodarczej działalność gospodarczą w zakresie obsługi prawnej podmiotów gospodarczych, może zawierać słowo "adwokaci".
W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że zostały one wydane z istotnym naruszeniem omówionych przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 17 pkt 1 i art. 24 ustawy o działalności gospodarczej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa w związku z art. 68 cytowanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r.