Uzasadnienie
Prezes Rady Ministrów decyzją z 7 stycznia 1998 r., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 127 par. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku Gminy W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia 12.05.1997 r. (...) w sprawie podziału mienia komunalnego, tj. zaległej opłaty eksploatacyjnej za 1994 rok od Spółki Węglowej S.A. w R., pomiędzy gminami: M., P. oraz W., sprostowanej postanowieniem z dnia 30.09.1997 r. o poprawieniu błędów rachunkowych - utrzymał w mocy wyżej wymienioną decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 12.05.1997 r.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono m.in. co następuje:
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 1994 r. w sprawie utworzenia i znoszenia gmin, ustalania ich granic, nazw i siedzib władz w niektórych województwach oraz nadania niektórym gminom statusu miasta /Dz.U. nr 132 poz. 671/ usankcjonowało wyodrębnienie z części obszaru Gminy W. dwóch nowych gmin tj. M. i P. Rozporządzenie weszło w życie z dniem 1 stycznia 1995 r.
Po 1 stycznia 1995r. do kasy Gminy W. wpłynęła zaległa opłata eksploatacyjna za 1994 rok, należna od Spółki Węglowej w kwocie 4.347.581,00 PLN /43.475.810.000 starych zł/.
Po otrzymaniu wyżej wymienionej opłaty, Gmina W. stanęła na stanowisku, iż opłata ta powinna być rozdzielona na nowo powstałe gminy według kryteriów przyjętych do podziału nadwyżki budżetowej za 1994 rok /pismo z dnia 06.01.1996 r. - w aktach sprawy/. Zdaniem skarżącej oznacza to, iż przedmiotowa opłata eksploatacyjna powinna być podzielona pomiędzy zainteresowane gminy w oparciu o kryterium ludnościowe tj. procentowy udział ludności gmin w nowych granicach, do liczby ludności Gminy W. sprzed podziału.
Uchwałę tej treści podjęła w dniu 26 października 1995 r. Rada Miejska W. Zgodę na podział przedmiotowej opłaty według wyżej wymienionych kryteriów wyraziła Gmina P., rozwiązaniu temu sprzeciwiła się natomiast Gmina M. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, Gmina P. przychyliła się do sposobu podziału przedmiotowej opłaty według zasad zaproponowanych przez Gminę M. Zdaniem Gminy M. przedmiotowa opłata nie stanowi nadwyżki budżetowej za 1994 rok, a zatem nie jest dopuszczalny podział tej opłaty według kryteriów zaproponowanych przez Gminę W. Z tych też względów Gmina M. wniosła o podział spornej, zaległej opłaty eksploatacyjnej w oparciu o kryterium rzeczywiste, tj. proporcjonalnego udziału każdej ze stron /gmin/ w powstaniu po 1 stycznia 1995 r. przedmiotowej opłaty.
Na poparcie swego stanowiska Gmina M. przedstawiła opinię Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 22 stycznia 1997 r. (...).
Prezes Rady Ministrów, decyzją z dnia 12.05.1997 r. (...), wydaną w trybie przepisu art. 44 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, podzielił pomiędzy wymienione na wstępie gminy, zaległą opłatę eksploatacyjną za 1994 rok od Spółki Węglowej S.A. w R., proporcjonalnie do ilości wydobytej kopaliny na terenie każdej z tych gmin.
Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, Gmina W. podniosła następujące zarzuty:
- naruszenie prawa poprzez uznanie, że opłata eksploatacyjna na 1994 rok należna od Spółki Węglowej S.A. w R. /w skrócie RSW S.A./ stanowi dochód gmin powstałych po podziale Gminy W. w dniu 1 stycznia 1995 r. tj. gmin: W., P. i M., proporcjonalnie do ilości wydobytej kopaliny,
- naruszenie art. 7 Kpa poprzez podjęcie decyzji sprzecznej ze słusznym interesem społecznym,
- naruszenie interesu prawnego poprzez błędne uznanie, iż w 1995 roku do kasy Gminy W. wpłynęła z tytułu opłaty eksploatacyjnej od RSW S.A. w R. kwota 4.347.581,00 zł.
W uzasadnieniu swego wniosku o zmianę decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 12.05.1997 r., Gmina W. wymieniła szereg inwestycji zrealizowanych w jej obecnych granicach, bądź realizowanych w jej granicach sprzed podziału oraz przedstawiła częściowe zestawienie za lata 1994 - 1996, które jej zdaniem świadczą o konieczności uchylenia decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 12.05.1997 r. i wydania nowej decyzji o podziale spornej opłaty eksploatacyjnej, przy zastosowaniu kryterium ludnościowego.
Prezes Rady Ministrów zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 86 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. nr 27 poz. 96 ze zm./, jeżeli działalność górnicza, od której jest wymierzana i pobierana opłata eksploatacyjna prowadzona jest na terenie kilku gmin, opłata stanowi dochód tych gmin, proporcjonalnie do ilości wydobytej kopaliny albo surowca mineralnego.
Obowiązek zapłaty przedmiotowej opłaty eksploatacyjnej powstał w 1994 roku, jednak opłata ta wpłynęła do kasy Gminy W. po 1 stycznia 1995 r., a zatem do kasy Gminy W. w nowych granicach. Omawiana opłata eksploatacyjna wymierzona była przez organ koncesyjny, tj. Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na rzecz Gminy W., w skład której w roku 1994 wchodziły wyodrębnione z niej z dniem 1 stycznia 1995 r. gminy: M. oraz P., nie zaś jak podaje odwołujący się, na rzecz miasta W. Bezsporny jest również fakt, iż omawiana opłata nie wpłynęła do kasy Gminy W, w jej granicach sprzed podziału, lecz dopiero w momencie gdy istniały trzy różne społeczności lokalne, reprezentowane przez niezależne od siebie rady gmin i zarządy tych gmin.
Nie jest zatem dopuszczalne, aby o dochodach, a tym samym pośrednio i o wydatkach, gminy M. oraz P., decydowała Gmina W, ponieważ stanowiłoby to rażące naruszenie ustawy o samorządzie terytorialnym, a w szczególności jej art. 51.
Ustawa - Prawo geologiczne i górnicze nie określa co prawda, na jaki cel mogą być przeznaczone, otrzymane przez gminę wpływy z tytułu opłaty eksploatacyjnej należnej za wydobycie kopalin. Bezsprzeczne jest jednak to, iż wpływy z tytułu omawianej opłaty powinny być przeznaczone przede wszystkim na modernizację terenów położonych najbliżej miejsca wydobycia kopaliny, a zatem terenów, które najbardziej odczuwają skutki tego sąsiedztwa. Potwierdza to sama zasada zawarta w przepisie art. 87 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, który przyjął kryterium podziału wpływów z wyż. wym. opłaty w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do uiszczenia omawianej opłaty prowadzi działalność na terenie co najmniej dwóch gmin, proporcjonalnie do ilości wydobytego surowca /większe straty w środowisku naturalnym, infrastrukturze, itp./, a nie kryterium ilości ludności. Tymi samymi kryteriami posługiwały się, a przynajmniej powinny się posługiwać gminy, na terenie których prowadzona była działalność górnicza.
Z tych też względów nie sposób zgodzić się z poglądem Gminy W., iż do przedmiotowej opłaty eksploatacyjnej nie ma zastosowania przepis art. 86 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Pogląd ten uznaje bowiem, iż opłatę tę można wydatkować na dowolny cel, który nie dotyczy ponadto ludności mieszkającej na terenach bezpośrednio narażonych na uciążliwości spowodowane wydobyciem kopaliny.
Za równie nieuzasadniony należy uznać drugi zarzut odwołującego się, tj. naruszenia przepisu art. 7 Kpa, polegającego na podjęciu decyzji sprzecznej ze słusznym interesem społecznym.
Na poparcie tego zarzutu Gmina W. przedłożyła pismo z dnia 03.07.1997 r. oraz pismo z dnia 06.08.1997 r. (...), z których wynika iż w latach poprzednich wyż. wym. gmina poniosła szereg wydatków na budowę różnego rodzaju obiektów budowlanych /np. budowę oczyszczalni ścieków "Karkoszka"/, z przeznaczeniem dla mieszkańców Gminy W. w jej granicach sprzed 1 stycznia 1995 r., a zatem również mieszkańców obecnych gmin: M. i P.. Wydatków tych, jak sama odwołująca się gmina przyznaje, nie poniosła jedynie w 1994 roku lecz na przestrzeni ostatnich kilku lat.
Odwołujący się nie przedłożył jednak żadnego dowodu precyzyjnie określającego wielkość wydatków Gminy W. na wyżej wymienione cele w roku 1994 r.
Informacjom tym zaprzeczyły ponadto w sposób zdecydowany Gminy M. oraz P., które w swym wspólnym piśmie z dnia 04.07.1997 r. poinformowały, iż na terenie obecnej Gminy M., jak również Gminy P., w okresie od 1990 r. do 1994 r. nie uruchomiono żadnych inwestycji, które stanowiłyby po 1 stycznia 1995 r. obciążenie kredytowe dla obecnej Gminy W. Gminy te, poinformowały ponadto, iż twierdzenie o zasięgnięciu kredytu na oczyszczalnię mechaniczną "Karkoszka" nie jest zgodne z prawdą, ponieważ została ona wybudowana i oddana do użytku w 1989 roku ze środków budżetu państwa, przed reaktywowaniem samorządu terytorialnego. Gmina W. w latach 1990 - 1994, jak i po roku 1994 nie spłacała i nie spłaca z tytułu budowy wyż. wym. inwestycji żadnych kredytów. Do roku 1994 przygotowano zaledwie dokumentację na ograniczony zakres modernizacji jej części biologicznej, która będzie rozpoczęta przez Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji, którego członkami są trzy będące w sporze gminy. Omawiany obiekt, jak również pozostałe obiekty, które wymienia Gmina W. znajdują się w granicach administracyjnych obecnej Gminy W. Na powyższe decyzje wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Gminy W, wnosząc o ich uchylenie.
Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzuca:
- naruszenie prawa poprzez uznanie, iż opłata eksploatacyjna za 1994 rok należna od Spółki Węglowej S.A. w R. /RSW S.A./ stanowi dochód gmin powstałych po podziale Gminy W. w dniu 1 stycznia 1995r. tj. gmin: W., P. i M., proporcjonalnie do ilości wydobytej kopaliny,
- naruszenie art. 7 Kpa poprzez podjęcie decyzji sprzecznej ze słusznym interesem społecznym,
- naruszenie art. 10 Kpa poprzez nie doręczenie stronie skarżącej wspólnego pisma Gminy M. i P. z dnia 4 lipca 1997 r.
W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonych decyzjach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wbrew zarzutom skargi Prezes Rady Ministrów dokonał wszechstronnej i wnikliwej oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, poczynił należyte ustalenia faktyczne oraz prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie decyzji w pełni odpowiada wymogom art. 107 par. 3 Kpa.
Na podstawie art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ w dniu 1 grudnia 1994 r. wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie utworzenia i znoszenia gmin, ustalenia ich granic, nazw i siedzib władz w niektórych województwach oraz nadania niektórym gminom statusu miasta /Dz.U. nr 132 poz. 671/.
Na mocy powyższego rozporządzenia w województwie K. m.in. utworzono gminy /par. 5 pkt 1 litera "c" i "e"/:
- M. z siedzibą władz w M.; w skład gminy M. wchodzi miejscowość M. stanowiąca część obszaru gminy o statusie miasta W. o powierzchni 1375,66 ha,
- P. z siedzibą władz w P.; w skład gminy P. wchodzi miejscowość P. stanowiąca część obszaru gminy o statusie miasta W. o powierzchni 2041,87 ha.
Rozporządzenie weszło w życie z dniem 1 stycznia 1995 r.
Bezsporne jest, że po 1 stycznia 1995 r. Spółka Węglowa S.A. w R. /w skrócie RSW S.A. w R./ do kasy Gminy W. wpłaciła opłatę eksploatacyjną za rok 1994 w wysokości 4.347.581,00 PLN /43.475.810.000 zł przed denominacją/.
Sporny był natomiast między Gminami: W., P. i M. - sposób podziału tej kwoty.
W myśl art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ nabycie mienia komunalnego następuje: "przez przekazanie gminie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy w trybie, o którym mowa w art. 4; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych gmin, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji".
Ponieważ do takiego porozumienia między wyż. wym. gminami nie doszło, Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia 12 maja 1997 r. dokonał podziału zaległej opłaty eksploatacyjnej za 1994 rok /po sprostowaniu następnie oczywistego błędu rachunkowego postanowieniem z 30 września 1997r./ w sposób następujący:
- przekazać Gminie M. kwotę: 2.126.401,90 PLN /21.264.019.000 zł przed denominacją/,
- przekazać Gminie P. kwotę: 550.838,50 PLN /5.508.385.000 zł przed denominacją/,
- przekazać Gminie W. kwotę: 1.670.340,60 PLN /16.703.406.000 zł przed denominacją/
Cała kwota zaległej opłaty eksploatacyjnej za 1994 rok wynosiła: 4.347.581,00 PLN /43.475.810.000 zł przed denominacją/.
Z przedstawionych przez RSW S.A. w R. dokumentów wynika, iż łączne wydobycie węgla w 1994 roku na terenie gmin: M., P. oraz W. wyniosło 6.893.828 ton, w tym:
- w Gminie M. - 3.464.842 ton,
- w Gminie P. - 834.914 ton,
- w Gminie W. - 2.594.072 ton.
Cała kwota zaległej opłaty eksploatacyjnej za 1994 rok została podzielona proporcjonalnie do wielkości wydobycia w poszczególnych gminach.
Centralnym dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej zagadnieniem jest zastosowanie właściwej, materialnoprawnej podstawy takiego właśnie a nie innego podziału.
Prezes Rady Ministrów prawidłowo oparł rozstrzygnięcie na treści art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. nr 27 poz. 96 ze zm./, który stanowi, że jeżeli działalność ta prowadzona jest na terenie więcej niż jednej gminy opłaty stanowią dochód tych gmin proporcjonalnie do ilości wydobytej kopaliny albo surowca mineralnego.
Tak więc, całkowicie chybione są zarzuty naruszenia prawa przez dokonanie takiego właśnie podziału, ponieważ tylko taki podział jest zgodny z powołanym przepisem prawa powszechnie obowiązującego.
Podział proporcjonalny do liczby mieszkańców mógłby mieć miejsce wyłącznie w drodze porozumienia wszystkich zainteresowanych gmin - do którego nie doszło. Skoro do porozumienia nie doszło i zaszła konieczność wydania decyzji o podziale, mógł on być dokonany tylko proporcjonalnie do ilości wydobytej w poszczególnych gminach kopaliny, a każdy inny sposób podziału stanowiłby ewidentne naruszenie art. 86 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego.
Tak więc zarzuty skargi są chybione i stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami i rozstrzygnięciami przyjętymi w zaskarżonych decyzjach.
Z tych względów nie mają istotnego znaczenia i nie wymagają rozważań uboczne argumenty o poczynionych przez skarżącą wydatkach, inwestycjach itp., kwestionowanych zresztą generalnie przez pozostałe gminy.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 7 Kpa, gdyż właśnie podział kwoty proporcjonalnej do ilości wydobytej w poszczególnych gminach kopaliny jest w pełni zgodny nie tylko z treścią art. 86 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego, ale i ze słusznym interesem wszystkich zainteresowanych gmin.
Z tych względów nie ma istotnego znaczenia zarzut nie doręczenia skarżącej pisma Gminy M. i P. z dnia 4 lipca 1997 r.
Skoro zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - orzeczono jak w sentencji.