Uzasadnienie
Zarząd Miejski w A. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z wnioskiem z dnia 16 grudnia 1998 r. o wyrażenie rody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy III b o łącznej powierzchni 6,45 ha położonych w granicach miasta A. Według wniosku wskazane grunty byłyby przeznaczone pod składowisko odpadów komunalnych dla miasta i gminy A. /art. 7 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych/.
Do wniosku Zarządu Miejskiego w A. z dnia 16 grudnia 1998 r. dołączył swoją pozytywną opinię z dnia 21 grudnia 1998 r. Wojewoda B. /art. 7 ust. 4 w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych/.
Z akt sprawy wynika, że pod lokalizację składowiska odpadów komunalnych dla zaspokojenia potrzeb miasta i gminy A. "na okres perspektywiczny" - według planów Rady Miejskiej w A. - byłyby przeznaczone oprócz wskazanych 6,45 ha gruntów klasy III b także 3 ha gruntów klasy IV a /zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha wymaga uzyskania zgody wojewody/.
W dodatkowym piśmie z dnia 19 lutego 1999 r. do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej Przewodniczący Zarządu Miejskiego - Burmistrz miasta A. wyjaśnił, że aktualnie eksploatowane, powstałe w 1969 r., składowisko, znajduje się w granicach miasta i jest w końcowym okresie eksploatacji, i powinno być niebawem zamknięte i zrekultywowane. Stąd potrzeba nowego obiektu jest sprawą bardzo pilną. W obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy A. zatwierdzonym uchwałą (...) Rady Miejskiej w A. z dnia 25 czerwca 1992 r. /Dz.Urz. Woj. B. z 3 sierpnia 1992 nr 8 poz. 41/ jest przewidziany teren pod budowę składowiska odpadów /symbol planu CJNU/.
Wskazany teren będący obecnie w użytkowaniu rolniczym Ośrodka Hodowli Zarodowej zdaniem Zarządu Miejskiego w A. jest za mały i położony na stoku otwartym w kierunku zabudowy miasta, stąd umiejscowienie na nim wysypiska spowodowałoby jego niekorzystne oddziaływanie na zabudowę miasta. Specyfika składowiska odpadów nie pozwala na jego lokalizowanie w terenie górzystym, gdzie gleby mają słabsze wartości uprawowe, gdyż inwestycja musi mieć właściwą dostępność komunikacyjną W 1998 r. rozporządzeniem Wojewody B. nr 9/98 utworzony został Park Krajobrazowy Beskidu Niskiego, w którego granicach oraz jego otuliny znalazł się prawie cały teren gminy A. Jedynie niewielki, północny fragment gminy położony poza zasięgiem Parku umożliwia realizację planowanej inwestycji. Składowisko może zostać praktycznie wybudowane - zdaniem Zarządu Miejskiego w A. - tylko na terenie wskazanych gruntów rolnych, ale przylegających do terenów przemysłowych, budownictwa mieszkaniowego oraz dróg.
Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia 10 maja 1999 (...), na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy III o pow. 6,45 ha położonych na terenie miasta A., przewidywanych do wyłączenia z produkcji pod lokalizację składowiska odpadów komunalnych dla miasta i gminy A. W uzasadnieniu podano, że z nadesłanych wyjaśnień oraz map jednoznacznie wynika, że projektowane do przeznaczenia pod składowisko odpadów grunty rolne III klasy wchodzą w skład kompleksu gruntów rolnych o "dość wysokim potencjale produkcyjnym" i powinny nadal pozostać w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym. Stąd przeznaczenie tych gruntów pod składowisko odpadów komunalnych przeczyłoby ustawowym zasadom ochrony gruntów rolnych.
Wcześniej, bo decyzją z dnia 21 grudnia 1998 r. (...) Wojewoda B. wyraził zgodę na przeznaczenie pod składowisko odpadów komunalnych także dalszych 3 ha gruntów klasy IV a /art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z 3 lutego 1995 r./.
Zarząd Miejski w A. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 19 listopada 1999 r. (...) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 10 maja 1999 r. (...).
Zarząd Miejski w A. zaskarżył decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 listopada 1999 r. (...) do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd administracyjny zważył co następuje
Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 listopada 1999 r. nr (...) w kwestii zgody na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych na cele nierolne /art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych/ jest ściśle związane z problematyką ochrony środowiska. Jest to zgodne z europejskimi systemami prawa ochrony ziemi, gdzie w szerszych ramach aktów o ochronie środowiska tworzy się specjalne regulacje dotyczące ziemi. Stąd przyjmuje się, że ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska jest ustawą ogólną w stosunku do ustawy szczególnej jaka jest ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w art. 1 poddaje ochronie prawnej zarówno poszczególne elementy, jak i całość tych elementów. Poszczególnych elementów przyrodniczych dotyczą jeszcze specjalne ustawy, do których należy i ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych..
Wyłączanie gruntów rolnych z produkcji powinno być najpierw oceniane pod kątem unormowań ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych a w razie stwierdzenia braku, w tym zakresie przeciwskazań do wyłączenia powinno być oceniane pod kątem pozytywnego oddziaływania ekologicznego /ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska/.
W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie negatywne dla wnioskodawcy zapadło już na etapie zastosowania ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne /w planie zagospodarowania przestrzennego/ następuje - zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa NSA - w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych skazane wyrażenie zgody następuje na wniosek zarządu gminy. Mamy tu do czynienia z organem jednostki samorządu terytorialnego, ale należy przyjąć, że nie współuczestniczy on jako organ w podejmowaniu decyzji "o wyrażeniu zgody" a działa po prostu jako wnioskodawca i tym samym jest strona postępowania, które dotyczy, jego interesu prawnego /por. art. 29 w związku z art. 61 par. 1 Kpa/. W tej sytuacji zarząd gminy jest też uprawniony do wniesienia skargi do NSA na decyzję ostateczną dotyczącą wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne /por. art. 33 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.
Wyrażenie zgody przez uprawniony organ administracji publicznej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji /rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów/ w trybie art. 7 ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest decyzją uznaniową, która musi chronić grunty rolne poprzez ograniczanie przeznaczenia ich na cele nierolnicze i zapobieganie procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych /art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r./. W zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji ministra podano, że z nadesłanych wyjaśnień oraz map jednoznacznie wynika, że projektowane do przeznaczenia pod składowisko odpadów grunty rolne III klasy wchodzą w skład kompleksu gruntów rolnych o dość wysokim potencjale produkcyjnym i powinny nadal pozostać w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym. Stąd - zdaniem ministra - przeznaczenie tych gruntów pod składowisko odpadów komunalnych przeczyłoby ustawowym zasadom ochrony gruntów rolnych. Decyzja ministra - zdaniem Sądu - mieści się w granicach uznania i nie wykazuje cech dowolności.
Sąd nie stwierdził więc naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzję uznaniową i dlatego na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę oddalił.