Uzasadnienie
Mariusz H. 20 września 1990 r. zawarł umowę pożyczki z Rejonowym Biurem Pracy /obecnie Powiatowy Urząd Pracy/ w E. w kwocie 18.000.000 zł /1.800 zł po denominacji/ na podjęcie działalności gospodarczej na własny rachunek. Umowa przewidywała m.in., że zabezpieczenie udzielonej pożyczki stanowi weksel gwarancyjny in blanco oraz poręczenie dwóch osób.
Złożony przez pożyczkobiorcę w wykonaniu tego postanowienia umowy weksel gwarancyjny in blanco poręczyli solidarnie do kwoty 29.000.000 zł /2.900 zł po denominacji/ Elżbieta S. i Przemysław B. We wrześniu 2001 r. Mariusz H. i Elżbieta S. wystąpili z wnioskami o umorzenie odsetek ustawowych od udzielonej pożyczki.
Działający z upoważnienia starosty powiatu E., kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w E. wydał 24 października 2001 r. decyzję, którą na podstawie przepisów art. 18 ust. 4a i 4b, art. 6 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./ oraz art. 104 Kpa orzekł o nieumorzeniu odsetek ustawowych.
Elżbieta S. wniosła odwołanie od decyzji do wojewody W., który jednak postanowieniem z 19 grudnia 2001 r. na podstawie art. 134 Kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu wniesienia go przez osobę nieuprawnioną. Według wojewody Elżbieta S. nie jest stroną w sprawie. Nie jest też pełnomocnikiem strony postępowania Mariusza H. Elżbieta S. zaskarżyła postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu niezgodność z art. 28 Kpa. W skardze przedstawiła dotychczasowy przebieg sprawy, w tym fakt podpisania weksla in blanco i deklarację do tego weksla z klauzulą o ograniczeniu poręczenia do 29.000.000 zł /2.900 zł po denominacji/. Urząd wypełnił ten weksel na kwotę 24.720.000 zł /2.472 zł po denominacji/, a 24 lutego 1992 r. Sąd Rejonowy w E. wydał nakaz zapłaty tej sumy z odsetkami ustawowymi od dnia zapłaty, solidarnie przez pożyczkobiorcę i dwóch poręczycieli. W sierpniu 2001 r. Elżbieta S. spłaciła całą zadeklarowaną sumę poręczenia /2.900 zł/, jednak w dalszym ciągu prowadzono egzekucję do kwoty odsetek, które wielokrotnie przewyższyły sumę poręczenia.
We wrześniu pożyczkobiorca i skarżąca złożyli wnioski o umorzenie dochodzonej kwoty odsetek. Skarżąca nie zgodziła się z żądaniem spłaty tej kwoty, a odmowę jej umorzenia uważa za niezgodną z ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Nie zgodziła się też że stanowiskiem wojewody, który odmówił jej przymiotu strony w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę przypomniał, że w świetle art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sąd nie jest związany granicami skargi. Zasada ta umożliwia wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy - niezależnie od podniesionych zarzutów i żądań zawartych w skardze.
Sąd uznał w pierwszym rzędzie, że w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy forma zaskarżonego rozstrzygnięcia wojewody nie jest właściwa.
Orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie podtrzymuje tezę, iż ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego.
Twierdzenie strony, iż decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego, może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie to nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, przyjął, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa".
W świetle powyższego należało - zdaniem sądu - uznać, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że odwołująca się nie jest stroną postępowania, naruszył te przepisy Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 Kpa nie może bowiem stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Jest to wystarczająca podstawa uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Jednak w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy należy uznać - stwierdził sąd - zasadność zarzutu skarżącej, która w odmowie przyznania jej przez organ prawa strony upatruje naruszenie art. 28 Kpa.
Sąd przypomniał, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Z drugiej jednak strony zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III ARN 64/94 - OSNAPU 1995 nr 10 poz. 118/. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku /nie wyłączając postępowania odwoławczego/ jest pojęcie interesu prawnego, pojmowanego ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywista potrzeba ochrony prawnej. Interes taki powinien być konkretny, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. W każdym razie chodzi o interes prawny szeroko pojmowany, tzn. chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym.
Zdaniem sądu tak rozumiany interes prawny skarżąca w tej sprawie posiada, co uzasadnia merytoryczne rozpatrzenie jej odwołania od decyzji starosty z 24 października 2001 r. Nadto nieuzasadnione jest twierdzenie wojewody, że decyzję tę skarżąca otrzymała jedynie do wiadomości, skoro wyraźnie wynika z treści decyzji, że wydana została po rozpatrzeniu wniosku Mariusza H. - pożyczkobiorcy i Elżbiety S. - poręczyciela, zaś pożyczkobiorca i poręczyciel odpowiadają solidarnie za zaciągnięte zobowiązania i świadczenia z nimi związane.
Wprawdzie z przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wynika, że z wnioskiem o umorzenie pożyczki /a zatem również odsetek ustawowych z tego tytułu/ może wystąpić pożyczkobiorca, jednak po wszczęciu tak inicjowanego przez uprawniony podmiot postępowania, stronami w sprawie są i biorą w nim udział poręczyciele. Odpowiadają oni bowiem solidarnie za spłatę pożyczki i mają interes prawny oraz obowiązek uczestniczenia w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 Kpa. Mogą zatem złożyć odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej w tej sprawie, a organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć to odwołanie merytorycznie.