Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 września 1995 r. Wojewoda (...) na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ orzekł o nieważności uchwały (...) Rady Gminy w G. z dnia 23 sierpnia 1995 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 proc. alkoholu /z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych w części dot. par. 1 pkt 1.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, co następuje:
W dniu 23 sierpnia 1995 r. Rada Gminy w G. na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ podjęła uchwałę zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 proc. alkoholu /z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, w której postanowiono w par. 1 pkt 1 zwiększyć z 20 do 30 liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 proc. alkoholu /z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
W ocenie organu nadzoru powyższa zmiana jest sprzeczna z prawem.
Znowelizowana w kwietniu 1993 r. ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. 1982 nr 35 poz. 230 ze zm./ nie zmieniła sensu i ducha całej regulacji prawnej. Nadal jest to ustawa przede wszystkim o sposobach rozwiązywania problemów alkoholowych, a nie tylko o zasadach handlu alkoholem.
Zatem Rady Gmin, stosując powyższa ustawę, powinny zawsze mieć na uwadze treść art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4, które to mówią:
- Art. 1 ust. 1 - "Organy władzy i administracji państwowej są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy".
- Art. 2 ust. 1 pkt 4 - "Zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, a w szczególności ograniczenie dostępności alkoholu".
Zgodnie z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rady gmin ustalają, w drodze uchwały, dla terenu gminy /miasta/ liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 proc. alkoholu /z wyjątkiem piwa/, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
Liczba ta powinna być jednak dostosowana do potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Rada Gminy w G. podejmując uchwałę nr (...) w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych postanowiła: "podjąć działania mające na celu ograniczenie i zmianę struktury spożycia napojów alkoholowych".
Aby zrealizować powyższe cele, powołano Komisję ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, której jednym z zadań jest ograniczenie dostępności alkoholi poprzez regulację ilości punktów sprzedaży alkoholu.
Zdaniem organu nadzoru zwiększenie o 50 proc. liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych jest zatem sprzeczne zarówno z Gminnym Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, jak i art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Dokonana w 1993 r. nowelizacja ustawy przeciwalkoholowej pozostawiła bowiem aktualne główne cele i przepisy nakazujące podejmowanie działań ograniczających spożycie.
W dniu 2 listopada 1995 r. Rada Gminy w G. uchwaliła wniesienie skargi do NSA zlecając jej wykonanie Zarządowi Gminy. Wójt Gminy G. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, wnosząc o jego uchylenie.
Skarżący podnosi w szczególności, że ustalona w 1993 r. liczba punktów sprzedaży na 20 nastąpiła "bez należytego rozeznania rzeczywistych potrzeb w tym zakresie".
Dwa lata obowiązywania ustawy pozwoliły określić te potrzeby na 30 punktów sprzedaży.
Komisja ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych współpracuje z pełnomocnikiem wojewody "w zakresie organizacji szkoleń i pogadanek", oraz "stara się rozwiązywać problemy rodzin patologicznych poprzez przeprowadzanie rozmów na temat zaprzestania nadużywania alkoholu, współpracuje z Policją w zakresie kontroli punktów sprzedaży alkoholu". Także Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej "aktywnie działa w kierunku rozwiązywania ww. problemów".
W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie, podnosząc m.in., co następuje:
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ upoważnia rady gmin do ustalania, w drodze uchwały, dla terenu gminy /miasta/ liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 proc. alkoholu /z wyjątkiem piwa/, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, ale przepisu tego nie można stosować w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy, w szczególności art. 1 i 2.
Cele omawianej ustawy sformułowano w jej art. 1, 2 stanowiąc, iż organy władzy i administracji są obowiązane do takich działań, które ograniczają spożycie napojów alkoholowych i prowadzą do zmiany ich struktury, w szczególności poprzez ograniczenie dostępności alkoholu /art. 2 ust. 1 pkt 4/. Stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały jest zatem jak najbardziej zasadne, gdyż jest ona oczywiście sprzeczna z art. 1 i 2 cytowanej ustawy, skoro radykalnie zwiększa liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 proc. alkoholu, czym zwiększa dostępność alkoholu /wyrok NSA II SA 2532/93/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W dotychczasowym, bogatym orzecznictwie w tego rodzaju sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że dokonana ustawą z dnia 17 kwietnia 1993 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 40 poz. 184/ - nowelizacja ustawy z dnia 16 października 1982 r. /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ - w niczym nie zmieniła celu tej ustawy, sformułowanego w preambule i w przepisach ogólnych, które zobowiązują wszystkie organy do podejmowania działań, zmierzających m. in. do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych /art. 1 ust. 1/, w szczególności przez tworzenie warunków motywujących powstrzymywanie się od spożycia alkoholu oraz ograniczenie dostępności alkoholu /art. 2 ust. 1 pkt 1 i 4/.
Ustawa ta przekazała radom gmin uprawnienia w zakresie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów. Ustalenia w tym przedmiocie nie mogą być jednak dowolne, lecz muszą być podporządkowane realizacji celu ustawy, tj. m. in. ograniczenia dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu /np. wyroki NSA z dnia: 9 grudnia 1993 r. II SA 2058/93; 7 grudnia 1993 r. II SA 2217/93; 9 grudnia 1993 r. II SA 2088/93; 16 grudnia 1993 r. II SA 2085/93; 20 grudnia 1993 r. II SA 2146/93; 20 grudnia 1993 r. II SA 2179/93 i szereg innych/.
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie - poglądy te w pełni podziela.
W orzecznictwie akcentowano także wielokrotnie, że gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych musi uwzględniać aktywną realizację celu ustawy oraz jej art. 1 i 2, jako ogólnych przepisów odnoszących się do rady gminy, a jednocześnie stanowi on punkt wyjścia przy podejmowaniu uchwał w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży.
Trafnie podkreślono w rozstrzygnięciu nadzorczym, że znowelizowana w kwietniu 1993 r. ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie zmieniła sensu i ducha całej regulacji prawnej.
Rada Gminy w G. podejmując uchwałę nr (...) w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych postanowiła "podjąć działania mające na celu ograniczenie i zmianę struktury spożycia napojów alkoholowych".
W tej sytuacji w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym trafnie stwierdzono, że zwiększenie z 20 do 30 liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a więc o 50 proc. jest sprzeczne zarówno z ww. Gminnym Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych jak i z przepisami ustawy, a m.in. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy.
W tych warunkach całkowicie chybione są argumenty przytoczone w skardze, gdyż samo "przeprowadzanie rozmów na temat zaprzestania nadużywania alkoholu", bez wielu innych działań, a w szczególności bez realizacji zasady ograniczenia jego dostępności - nie przyniesie efektów oczekiwanych przez ustawodawcę.
Z tych względów i po myśli art. 207 par. 5 Kpa w zw. z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - orzeczono jak w sentencji.