Uzasadnienie
Podpułkownik Ryszard Ch. jest żołnierzem zawodowym wykonującym od dnia 8 grudnia 1989 r. zadania poza wojskiem jako zastępca szefa Wojewódzkiego Inspektoratu Obrony Cywilnej w W. i jednocześnie od dnia 19 czerwca 1994 r. jest radnym Rady Miejskiej W. Uchwałą z dnia 15 lipca 1994 r. tej Rady, podjętą na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, stwierdzono jego wybór na stanowisko prezydenta miasta W. Powyższą uchwałę Wojewoda (...) zaskarżył w dniu 3 stycznia 1995 r. do sądu administracyjnego i wniósł o stwierdzenie jej nieważności z powodu naruszenia art. 72 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych /Dz.U. 1992 nr 8 poz. 31 ze zm./ w związku z art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./. Zdaniem Wojewody, skoro pierwszy z wymienionych przepisów pozwala żołnierzowi zawodowemu na wejście w skład organów samorządu terytorialnego z wyjątkiem stanowisk zajmowanych z wyboru przez pracowników samorządowych, a przepis drugi zalicza prezydenta miasta do pracowników samorządowych zatrudnionych w ramach stosunku pracy na podstawie wyboru, to wybór Ryszarda Ch., będącego żołnierzem zawodowym, na stanowisko prezydenta miasta W. został dokonany z naruszeniem prawa.
Przewodniczący Rady Miejskiej wniósł o oddalenie skargi, a ponadto zaproponował, aby skład orzekający sądu zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 72 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. z art. 67 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/. Zarzucił on Wojewodzie, że znając treść art. 72 ustawy, mógł samodzielnie rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzić nieważność spornej uchwały, zwłaszcza gdy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie pozostawia organowi nadzoru swobody co do możliwości skorzystania z tego przepisu. W dodatku Wojewoda zmienił stanowisko w sytuacji, gdy prezydent miasta /a w konsekwencji również zarząd miasta i powołany skarbnik/ pełnią funkcję od ponad sześciu miesięcy. Okolicznościami podniesionymi w uzasadnieniu skargi Rada Miejska zajmowała się na sesji w dniu 24 października 1994 r. i w głosowaniu tajnym nie uwzględniła wniosku o odwołanie wybranego prezydenta miasta. W ocenie przewodniczącego Rady naruszenie zakazu wynikającego z art. 72 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa przesądzające o nieważności podjętej uchwały, ponieważ jest on umieszczony poza ustawą o samorządzie terytorialnym. Powstała sytuacja powinna być rozstrzygnięta na gruncie przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. i z tej drogi pragnął od początku skorzystać Ryszard Ch., "występując do MON o udzielenie mu urlopu na czas sprawowania funkcji pracownika samorządowego z wyboru". Zdaniem przewodniczącego Rady, nie można również twierdzić, że zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo, gdy art. 72 ustawy "sam pozostaje w sprzeczności z art. 67 ust. 2 Konstytucji", zapewniającym obywatelom równe prawa bez względu m.in. na zawód. Ten przepis konstytucyjny "winien przesądzać o możliwości sprawowania funkcji pracownika samorządowego z wyboru również przez żołnierzy zawodowych", ponieważ zawodu nie można utożsamiać z zatrudnieniem w rozumieniu np. art. 27 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 72 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych /Dz.U. 1992 nr 8 poz. 31 ze zm./ ma następujące brzmienie: "Żołnierze zawodowi mogą kandydować i wchodzić w skład organów samorządu terytorialnego, z wyjątkiem stanowisk zajmowanych z wyboru przez pracowników samorządowych, a także w skład organów samorządów zawodowych utworzonych na podstawie odrębnych ustaw". Dokonanie wykładni tego przepisu, mającego podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie, wymaga dodatkowych odniesień do sfery praw obywateli i kwestii ustrojowych.
Podstawowe prawa obywateli, określone w rozdziale 8 Konstytucji /przepisy utrzymane w mocy na podstawie art. 77 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - Dz.U. nr 84 poz. 426/, są pod względem doktrynalnym zróżnicowane. Wśród nich można wyodrębnić podstawowe wolności obywateli, które są gwarancjami postępowania człowieka według jego świadomego wyboru, tworzącymi granicę, poza którą nie mogą wykraczać organy państwowe. Chodzi tu na przykład o wolność sumienia i wyznania /art. 82 ust. 1/, nietykalność osobistą /art. 87 ust. 1/ i tajemnicę korespondencji /art. 87 ust. 2/. Drugą grupę natomiast stanowią prawa obywateli nabierające treści dopiero po ich skonkretyzowaniu w ustawach zwykłych, ale bez jakiejkolwiek możliwości wzruszenia ich konstrukcji i istoty, zarysowanych w Konstytucji i stanowiących zawsze niezmienne punkty odniesienia w stosowaniu prawa. Przy rozpoznawaniu spraw łączących się z ukazywaną tu problematyką należy również uwzględnić ujętą w art. 67 ust. 1 Konstytucji wytyczną, wedle której "Rzeczpospolita Polska umacnia i rozszerza prawa i wolności obywateli", oraz inne rozwiązania ustrojowe i gwarancje zamieszczone w Konstytucji i w Ustawie konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
W rozdziale 5 Ustawy konstytucyjnej określono miejsce samorządu terytorialnego w systemie konstytucyjnych organów państwa, m.in. przez uczynienie z niego podstawowej formy organizacji lokalnego życia publicznego /art. 70 ust. 1 / i ustanowienie zasady, że wybory do organów stanowiących samorządu terytorialnego "są powszechne, równe i odbywają się w głosowaniu tajnym" /art. 72 ust. 1/.
W świetle art. 2 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin /Dz.U. nr 16 poz. 96 ze zm./ powszechność wyborów oznaczała przyjęcie reguły, że każdy obywatel polski, który w dniu wyborów ma ukończone 18 lat i stale zamieszkuje na obszarze działania rady gminy, ma prawo wybierania do tej rady i być wybranym w jej skład. W rezultacie wybrania do rady gminy osoby te mogły być wybrane w skład jej organów. Tego rodzaju droga obywateli do pełnienia funkcji w organach samorządu terytorialnego znajduje dodatkowe umocowanie w przepisach Europejskiej karty samorządu terytorialnego, która weszła w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 1 marca 1994 r. /Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607 i 608/. W jej preambule podkreślono, że "prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi jest jedną z demokratycznych zasad, wspólnych dla wszystkich państw członkowskich Rady Europy", i jest realizowane jak to ujmuje art. 3 - przez rady, "które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi".
Powyższe wywody mają na celu ukazanie szczególnego charakteru prawa obywatela do wchodzenia w skład organów samorządu terytorialnego. Prawa tego nie narusza art. 27 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, stanowiący, że "członkostwa zarządu nie można łączyć z zatrudnieniem w administracji rządowej". Nie należy z niego wyprowadzać zakazu wchodzenia w skład zarządu osoby zatrudnionej w administracji rządowej. Można ją wybrać w skład zarządu gminy, ale następnie musi ona zrezygnować z zatrudnienia w administracji. O podobnej sytuacji jest mowa w art. 8 Ustawy konstytucyjnej, według którego mandatu posła nie można łączyć na przykład z funkcją sędziego Trybunału Konstytucyjnego, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli czy wojewody. W obu wypadkach chodzi o zapobieganie łączeniu funkcji i stanowisk pozostających ze sobą w pewnej zależności. Nie ma więc abstrakcyjnej równorzędności wszelkich praw jednocześnie realizowanych przez obywatela w życiu społecznym, zawodowym i osobistym. W razie powstania sytuacji konfliktowych należy je eliminować według przewidzianej prawem hierarchii ważności tych praw.
Powołanie do zawodowej służby wojskowej nie pozbawia żołnierza możliwości korzystania z podstawowych praw obywatelskich, a art. 72 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych /Dz.U. 1992 nr 8 poz. 31 ze zm./ nie stanowi dla organu nadzoru i sądu administracyjnego podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie wyboru osoby będącej żołnierzem zawodowym na stanowisko zajmowane z wyboru przez pracownika samorządowego /np. prezydenta miasta/.
Wyrażone oceny prawne odnoszą się również do wybrania Ryszarda Ch. na stanowisko prezydenta Miasta W. Jako pełnoletni i stały mieszkaniec miasta, mógł on skorzystać z możliwości stworzonych przez omówione przepisy. Po dokonanym wyborze zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej o uregulowanie swojego statusu jako żołnierza zawodowego w sposób uwzględniający regulację zawartą w art. 72 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r., a oceny legalności wydanych decyzji dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku (...) z dnia 28 marca 1995 r.; dotyczącym innej sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarga Wojewody nie jest zasadna z powodu braku naruszenia prawa przez uchwałę Rady Miejskiej z dnia 15 lipca 1994 r. Na tę ocenę nie ma żadnego wpływu zaniechanie wykorzystania przez Wojewodę uprawnień organu nadzorczego do stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Sąd uznał, że nie jest uzasadnione zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 72 omawianej ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. z art. 67 ust. 2 Konstytucji /w odpowiedzi na skargę błędnie powiązano regulację praw obywateli z art. 67 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r./. Jest podstawowa różnica między sprzecznością ustawy z Konstytucją a możliwością uregulowania określonego problemu według jednego z kilku sposobów. Między omawianymi tu przepisami nie ma takich sprzeczności, które wymagałyby zwrócenia się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego (...). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 5 Kpa orzekł jak w sentencji.