Uzasadnienie
Powyższym rozstrzygnięciem wojewoda na podstawie art. 86 i 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) stwierdził nieważność dwóch uchwał Rady Gminy Warszawa - Białołęka z 5 września 2000 r. o przeprowadzeniu referendum gminnego w sprawie zachowania tej gminy i powołaniu komisji terytorialnej do przeprowadzenia referendum. W uzasadnieniu rozstrzygnięć podał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 11 października 1991 r. o referendum gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 84, poz. 386) w referendum mieszkańcy gminy wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy lub odwołania rady gminy przed upływem kadencji. Dotyczy to jednak spraw mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji jednostki samorządu terytorialnego, której mieszkańcy są członkami. Kwestia ustroju m. st. Warszawy nie należy do ustawowych zadań gminy i dlatego przeprowadzenie referendum w tej sprawie byłoby sprzeczne z prawem. Również z tych powodów nie było dopuszczalne powołanie komisji terytorialnej do przeprowadzenia referendum.
W skardze do NSA gmina wniosła o uchylenie obu rozstrzygnięć nadzorczych z powodu ich niezgodności z prawem. Jej zdaniem błędnie wojewoda przyjął, że skoro ustrój m. st. Warszawy nie należy do ustawowych zadań gminy, to gmina jest pozbawiona w tych kwestiach możliwości decydowania w drodze referendum. Takiego ograniczenia nie przewiduje żadna ustawa. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. referendum może być przeprowadzone w każdej innej sprawie ważnej dla gminy, a do takich niewątpliwie należy pozostawienie w dotychczasowym kształcie ustrojowym bądź likwidacja Gminy Warszawa - Targówek. Przekazanie Sejmowi woli mieszkańców gminy uzewnętrznionej w referendum nie naruszy art. 170 Konstytucji i postanowień Europejskich Karty Samorządu Terytorialnego wskazujących na prawa członków wspólnoty do decydowania w drodze referendum o sprawach jej dotyczących.
Biorąc pod uwagę dysproporcje między liczbą mieszkańców Gminy Warszawa - Centrum a gmin warszawskich, planowane konsultacje co do ewentualnej zmiany ustroju m. st. Warszawy nie będą dla tych ostatnich obiektywne. Takie zmiany wstrzymują trwający od kilku lat proces eliminowania wieloletnich zaniedbań w rozwoju gmin warszawskich. Na przykładzie Gminy Warszawa - Rembertów 90% jej mieszkańców wypowiedziało się za utrzymaniem gminy.
Pełnomocnik wojewody wniósł o oddalenie skargi. Oprócz nawiązania do dotychczasowej argumentacji podkreślał, że ustrój m. st. Warszawy może być unormowany jedynie ustawą a wypowiedzi mieszkańców w tym przedmiocie mogą mieć jedynie charakter opiniodawczy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na potrzeby rozpoznawanej sprawy użyteczne będzie przypomnienie ewolucji stanu prawnego dotyczącego referendum i konsultacji z mieszkańcami. Referendum jako instytucja demokracji bezpośredniej, polegająca na wyrażaniu w określonej sprawie woli obywateli mających czynne prawo wyborcze, zostało wprowadzone w 1987 r. do art. 2 ust. 3 Konstytucji PRL odsyłającego do określenia ustawą zasad i trybu jego przeprowadzenia. Dokonano tego ustawą z 6 maja 1987 r. o konsultacjach społecznych i referendum (Dz. U. Nr 14, poz. 83). Oddzielono w niej precyzyjnie istotę konsultacji, w których obywatele i inne organizacje „wypowiadają swoje opinie i zgłaszają wnioski co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy poddanej konsultacji” (art. 6), od referendum gdy „obywatele, w drodze głosowania, wyrażają swoja wolę co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy poddanej referendum” (art. 13 ust, 1). Jej rozwiązanie częściowo zastąpiono ustawą z 11 października 1991 r. o referendum gminnym (Dz. U. Nr 110, poz. 473, obecnie - Dz. U. z 1996 r. Nr 84, poz. 386), natomiast unormowania dotyczące konsultacji społecznych wówczas nie uległy zmianie.
Dopiero po uchyleniu w całości ustawy z 6 maja 1987 r. na podstawie art. 45 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o referendum (Dz. U. Nr 99, poz. 487) i wprowadzeniu od 9 czerwca 1996 r. nowego art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, problematyka konsultacji została w nim unormowana w następujący sposób: „W wypadkach przewidzianych ustawa oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy”. Obowiązująca od 4 listopada 2000 r. ustawa z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985) nie ma jeszcze w tej sprawie zastosowania ze względu na art. 78 nakazujący uwzględnianie dotychczasowego stanu prawnego, jeżeli przed jej wejściem w życie były podjęte czynności dotyczące przeprowadzenia referendum.
W nawiązaniu do powyższych wywodów należy stwierdzić, że zawsze istniało wystarczająco czytelne rozróżnienie między referendum a konsultacjami. Nie wynika ono wprost z rodzaju sprawy ani techniki utrwalania woli wypowiadającej się osoby. Z wyjątkiem samoopodatkowania się mieszkańców na cele publiczne oraz odwołania rady gminy przed upływem kadencji rozstrzygających wyłącznie w drodze referendum gminnego, w każdej innej sprawie ważnej dla gminy można przeprowadzić referendum lub konsultacje z mieszkańcami gminy (art. 3 ustawy z 11 października 1991 r. i art. 5 a ustawy z 8 marca 1990 r.). Nie ma też przeszkód do przeprowadzenia konsultacji przy wykorzystaniu uczestnictwa mieszkańców w głosowaniu powszechnym, co w praktyce nie jest wyjątkowe. Zasadnicza odmienność między referendum a konsultacjami tkwi natomiast w skutkach kształtujących istotę obu tych instytucji. W referendum mieszkańcy gminy wyrażają w drodze głosowania swoja wolę co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy, po osiągnięciu wymaganej przewagi głosów wynik referendum jest rozstrzygający, a rada gminy niezwłocznie podejmuje czynności w celu realizacji poddanej sprawy (art. 1, 30 i 37 ustawy z 11 października 1991 r.).
Po to, aby było możliwe realizowanie z wiążącym skutkiem dla sprawy rozstrzygnięcie dokonane przez mieszkańców w drodze referendum gminnego, musi się ona mieścić w zakresie zadań i kompetencji gminy. Przyjęcie odmiennego założenia musiałoby prowadzić do naruszenia właściwości organów skutkującej nieważność samego aktu i skutków referendum. W wyniku konsultacji uzewnętrznia się natomiast opinia (życzenia, oczekiwania) mieszkańców co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy należącej do właściwości innego organu.
W orzecznictwie i doktrynie przypomniana rozdzielność prawnych instytucji referendum i konsultacji nie budziła wątpliwości. Uwzględniała ona także art. 170 Konstytucji RP i art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego łączących referendum z decydowaniem przez członków wspólnoty samorządowej o sprawach jej dotyczących i odesłaniem do osobnej regulacji ustawowej zasad i trybu jego przeprowadzenia.
Wprowadzone później - do art. 10 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm.), art. 5 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 91, poz. 576 ze zm.) i art. 2 ust. 1 już powołanej ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - uściślenia eksponujące związek referendum ze sprawami należącymi do właściwości danej jednostki samorządu terytorialnego, było wynikiem przyjętej techniki legislacyjnej dla zbudowania normy prawnej z mniejszej niż poprzednio liczby przepisów, a nie normą zupełnie nową.
Wojewoda trafnie więc przyjął, że obie uchwały objęte jego rozstrzygnięciami nadzorczymi dotyczyły problematyki dotychczas objętej ustawą z 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195 ze zm.) i dlatego należało stwierdzić ich nieważność.
W tej sytuacji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.