Uzasadnienie
Działając z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego tej komendy pismem z dnia 13 lipca 2000 r. skierował do Starosty Powiatowego w G. wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami objętymi prawem jazdy kategorii B w odniesieniu do osoby Roberta S., zwanego dalej "skarżącym". W świetle tego wniosku, licząc od dnia 1 sierpnia 1999 r., skarżący wielokrotnie naruszył przepisy i zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego, skutkujące uzyskaniem z tego tytułu 27 punktów, o których mowa art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./. Wniosek został złożony w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" cytowanej ustawy. Stosownie do tego przepisu kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 cytowanej ustawy.
Zgodnie zaś z art. 130 ust. 1 powołanej ustawy Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 1 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji.
Decyzją Starosty Powiatu G. z dnia 24 lipca 2000 r. (...) orzeczono zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy kategorii B do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 ust. 1 w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" cytowanej ustawy oraz par. 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego /Dz.U. nr 52 poz. 329/. W świetle art. 138 ust. 1 cytowanej ustawy decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadkach określonych w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. "d i g", wydaje starosta. Zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania /art. 138 ust. 2 tej ustawy/. Stosownie do art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. "g" policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Natomiast w świetle par. 7 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 kwietnia 1998 r. komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
W odwołaniu od powyższej decyzji, wniesionej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., zwanej dalej "SKO", skarżący zarzuca wydanie decyzji bez umożliwienia mu wypowiedzenia się co do treści dowodów zebranych w sprawie, uzasadniających stawiany mu zarzut przekroczenia 27 punktów. Ponadto, poza mającym miejsce naruszeniem przepisów ruchu drogowego w dniu 18 stycznia 2000 r., pozostałe wykroczenia nie są udokumentowane. Wskazuje na stwierdzone przypadki błędów w komputerowym systemie ewidencji wykroczeń popełnianych przez kierowców.
Decyzją SKO z dnia 29 września 2000 r. (...) utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Według SKO wniosek komendanta wojewódzkiego Policji do starosty o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w razie przekroczenia przez niego 24 punktów stanowi dostateczną podstawę dla wydania decyzji w tym przedmiocie. Podstawę tego wniosku stanowią bowiem wpisy ostateczne wynikające z komputerowej ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, prowadzonej przez Policję na podstawie art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ponadto, jak podkreślono, wzór stosownego w tym względzie formularzu określa załącznik do cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 kwietnia 1998 r.
Z omawianych względów organ pierwszej instancji, a także i SKO, nie mają obowiązku badania dokumentów źródłowych, będących podstawą dla dokonania wpisów do komputerowego systemu za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Wprawdzie, jak wskazano, komputerowy system ewidencji wykroczeń popełnianych przez kierowców zawiera pewne błędy, jednakże nie odnosi się to do skarżącego, gdyż wątpliwości co do wykroczeń popełnionych przez niego zostały wyjaśnione. Sprawa jest bowiem przedmiotem ponownego rozpoznania, gdyż poprzednia decyzja Starosty Powiatu G. z dnia 4 kwietnia 2000 r., orzekająca w odniesieniu do skarżącego zatrzymanie prawa jazdy do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji kierowcy, została uchylona decyzją SKO z dnia 26 maja 2000 r. (...) właśnie dla wyjaśnienia wątpliwości podnoszonych przez skarżącego.
W skardze na powyższą decyzję, wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący zarzuca brak wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym, czy zarzucane mu naruszenie przepisów ruchu drogowego miało miejsce i tym samym, czy były podstawy dla przypisania owych 27 punktów, skutkujących skierowaniem skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Niedokonanie tych ustaleń uzasadnia zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisów art. 77 par. 1, art. 78 par. 1 oraz art. 107 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje odpowiednich praw lub świadczeń, jak też nie nakłada obowiązków, a jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Analizując pod tym kątem skargę, nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Tryb postępowania wobec kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, polegający na zatrzymaniu im prawa jazdy do czasu poddania się z wynikiem pozytywnym egzaminowi sprawdzającemu ich kwalifikacje kierowcy, zastosowany w niniejszej sprawie w stosunku do skarżącego, znajduje umocowanie w wyżej powołanych przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym i wydanym na jej podstawie cytowanym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 kwietnia 1998 r. W szczególności, co wymaga podkreślenia, na podstawie art. 130 ust. 1 powołanej ustawy Policja została zobowiązana do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Wynikające z tej ewidencji punkty, przekraczające liczbę 24, stanowią podstawę dla wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy do czasu poddania się z wynikiem pozytywnym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy /art. 138 ust. 1 w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" cytowanej ustawy/.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do kwestii waloru dowodowego danych wynikających z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, stanowiących podstawę dla wystąpienia przez komendanta wojewódzkiego Policji z wnioskiem do starosty o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w odniesieniu do osoby, która przekroczyła 24 punkty otrzymane w trybie art. 130 ust. 1 cytowanej ustawy, a w szczególności, czy starosta /a także i SKO rozpoznające odwołanie od decyzji starosty/ ma obowiązek dokonania sprawdzenia, m.in. poprzez odwołanie się do odpowiednich dokumentów źródłowych, czy miało miejsce naruszenie przepisów ruchu drogowego, skutkujące przypisaniem z tego tytułu określonej liczby punktów.
Podstawę dla dokonania wpisu ostatecznego do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego stanowią, co wymaga podkreślenia, dokumenty urzędowe, wyczerpująco wymienione w przepisie par. 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 kwietnia 1998 r., a mianowicie: prawomocne wyroki sądów, postanowienia sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, orzeczenia kolegiów do spraw wykroczeń, nakazy lub mandaty karne albo orzeczenia organów orzekających w sprawach o wykroczenia w trybie dyscyplinarnym. Zatem, wypis z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, dokonany przez komendanta Policji w przepisanej formie w zakresie jego działania stanowi środek dowodowy w rozumieniu art. 75 par. 1 Kpa, przy czym, jako dokument urzędowy, korzysta z domniemania zgodności ze stanem rzeczywistym, stosownie do art. 76 par. 1 Kpa.
Wprawdzie w świetle art. 75 Kpa generalnie nie jest dopuszczalne stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez udowadnianie danej okoliczności wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, bądź też tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych /por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1989 r. II SA 961/88 - ONSA 1989 Nr 1 poz. 33/, niemniej przy rozpoznawaniu omawianej kategorii spraw realizacja przez organ administracji publicznej zasady prawdy obiektywnej doznaje istotnego ograniczenia. W świetle bowiem par. 10 ust. 1 pkt 7 cytowanego rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego starosta jest uprawniony do uzyskania informacji o wpisach w ewidencji jedynie w stosunku do osób ubiegających się lub posiadających uprawnienia instruktora nauki jazdy. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w okolicznościach faktycznych sprawy. Ponadto powołany przepis nie uprawnia starosty do uzyskania informacji dalej idącej, a mianowicie w zakresie dokumentów źródłowych stanowiących podstawę dla dokonania wpisu.
Nie oznacza to oczywiście, aby kwestia prawidłowości dokonywania wpisów do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, prowadzonej przez Policję w trybie art. 130 ust. 1 powołanej ustawy, była poza jakąkolwiek kontrolą. Jednakże to nie starosta /SKO/ jest podmiotem uprawnionym dla podejmowania działań ukierunkowanych na wyjaśnienie zgodności ze stanem rzeczywistym wpisów zawartych w ewidencji, o której mowa, a w szczególności wszczęcia ewentualnego postępowania ukierunkowanego na weryfikację danych zawartych w tej ewidencji. Uprawnionym jest tutaj zasadniczo jedynie zainteresowany kierowca.
I tak zgodnie z par. 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego osoba zainteresowana ma prawo uzyskać od Policji informację o wpisach ostatecznych lub tymczasowych dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez siebie naruszeniom. Informacji udziela się ustnie bezpośrednio w siedzibie organu prowadzącego ewidencję lub, w miarę możliwości technicznych, w innej jednostce Policji.
Natomiast w świetle par. 9 ust. 2 tego rozporządzenia na żądanie osoby, o której mowa w ust. 1, komendant wojewódzki Policji wydaje zaświadczenie o wpisach w ewidencji na formularzu, którego wzór stanowi załącznik nr 9 do rozporządzenia. Przepisy o wydawaniu zaświadczeń i opłatach za nie stosuje się odpowiednio. W świetle powołanych wyżej przepisów zainteresowany kierowca, kwestionujący zgodność ze stanem rzeczywistym danych zawartych we wspomnianej ewidencji i zamierzający podjąć działania ukierunkowane na ich zweryfikowanie, dysponuje zatem instrumentami prawnymi, o których mowa w art. 217-219 Kpa, do których odsyła przepis par. 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Jeżeli przykładowo komendant wojewódzki Policji odmówiłby wydania zainteresowanemu kierowcy zaświadczenia o treści przez niego żądanej musiałby to uczynić w formie postanowienia, na które służyłoby zażalenie do komendanta Głównego Policji /art. 127 par. 2 w związku z art. 144 i art. 17 pkt 3 Kpa/. Postanowienie wydane w trybie odwoławczym może stanowić przedmiot skargi do NSA /art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o NSA/.
Innymi słowy, zasadniczo jedynie prawnoprocesowy tryb postępowania, o którym mowa w art. 217-219 Kpa w związku z par. 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 kwietnia 1998 r., otwiera osobie kwestionującej zasadność zatrzymania prawa jazdy do czasu poddania się kontrolnemu egzaminowi sprawdzenia kwalifikacji kierowcy drogę dla zbadania, czy miało miejsce naruszenie przepisów ruchu drogowego, za które przypisano określoną liczbę punktów, nie zaś postępowanie toczące się w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" cytowanej ustawy. Ustalenia dokonane w trybie art. 217-219 Kpa w związku z par. 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 kwietnia 1998 r. mogą stanowić podstawę dla ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy do czasu kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy. Jednakże w świetle wyjaśnień uzyskanych od skarżącego na rozprawie przed NSA nie skorzystał on z trybu postępowania, o którym wyżej mowa.
Reasumując, wydając decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy do czasu wykazania się przez daną osobę posiadaniem kwalifikacji kierowcy /art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo o ruchu drogowym/, starosta zasadniczo koncentruje się na ustaleniu, czy stosowny wniosek komendanta wojewódzkiego Policji odpowiada wymogom formalnym wynikającym z przepisów cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. W szczególności starosta nie ma obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego ukierunkowanego na zweryfikowanie, w oparciu o odpowiednie dokumenty źródłowe, danych zawartych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, będących podstawą przypisania kierowcy odpowiedniej liczby punktów, gdyż takie postępowanie wszczynane jest na wniosek zainteresowanego kierowcy w innym postępowaniu, w trybie przepisów o wydawaniu zaświadczeń.
Z omawianych względów w zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji starosty nie można dopatrzyć się naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie tych decyzji. W tym stanie skarga podlega oddaleniu /art. 27 ust. 1 ustawy o NSA/.