Uzasadnienie
W dniu 28 czerwca 2001 r. skarżąca złożyła w Ministerstwie Gospodarki wniosek o wydanie zezwolenia dotyczącego przydziału osobomiesięcy w celu realizacji umów o dzieło w RFN w kategoriach "prace izolacyjne" i "prace pozostałe" na 3 okresy rozliczeniowe: 2001/2002, 2002/2003 i 2003/2004. Decyzjami z 2 sierpnia 2001 r. Minister Gospodarki odmówił wydania tych zezwoleń w obu kategoriach prac na okres obliczeniowy 2001/2002 i wydał je na okresy 2002/2003 i 2003/2004. W uzasadnieniu decyzji podał, że stosownie do par. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad i kryteriów rozdziału limitu zatrudnienia pracowników polskich w celu realizacji umów o dzieło przez polskich przedsiębiorców w Republice Federalnej Niemiec /Dz.U. nr 49 poz. 572/ określił na 0,4 wskaźnik zmniejszający rozdysponowanie przyznanego limitu osobomiesięcy, który okazał się niższy od zgłoszeń przedsiębiorców, a następnie na zasadach określonych w par. 8 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia obliczył wykorzystaną przez skarżącą ogólną liczbę osobomiesięcy przyznaną wcześniejszymi zezwoleniami. Przy takim obliczeniu osiągnięto wynik ujemny i nie można było już przyznać na okres 2001/2002 dodatkowego limitu, natomiast na dwa dalsze okresy w obu kategoriach prac przyznanie limitu może nastąpić po 2.803 osobomiesięcy według określonego przez skarżącą warunku pierwszego.
Po ponownym rozpoznaniu obu spraw Minister Gospodarki decyzjami z 21 sierpnia 2001 r. utrzymał w mocy te decyzje i dodatkowo podkreślił, że zastosowana metoda określenia wskaźnika zmniejszającego rozdysponowanie limitu na podstawie par. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia była najwłaściwsza dla ogółu przedsiębiorców i nie można było dokonywać od niej odstępstwa dla skarżącej stosując rozwiązanie przyjęte w par. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" rozporządzenia, a ponadto zastosowany sposób rozdziału limitu uwzględniał opinię organizacji reprezentujących przedsiębiorców ubiegających się o wymienianie zezwolenia.
Skarżąca w skargach do Sądu wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu postępowaniach i zarzuciła im rażące naruszenie art. 10 par. 1 Kpa przez uniemożliwienie jej wypowiedzenie się co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji z 21 sierpnia 2001 r. oraz rażące naruszenie przepisów rozporządzenia przy zastosowaniu wskaźnika zmniejszającego i to w oderwaniu od indywidualnie wyodrębnionych kategorii prac. Jej zdaniem należało posłużyć się metodą zmniejszenia wskaźnika określoną w par. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" rozporządzenia, gdyż według lit. "a" - b tego przepisu potrzeby przedsiębiorców nie były zaspokojone, zaś osiągnięte wyniki powinny być odniesione do każdej kategorii prac oddzielnie, co wynika m.in. z par. 1, 2, 4 i 8 rozporządzenia.
Minister wniósł o oddalenie skarg. W kolejności przedstawionych zarzutów stwierdził, że skarżąca znała materiał dowodowy i nie było potrzeby przeprowadzania z nią rozmowy przed wydaniem decyzji. Przypomniał również zastosowany sposób wyliczenia dla skarżącej osobomiesięcy za okres 2001/2002: "519 osób x /1 - 0,4/ x 12 miesięcy - 5.687 osobomiesięcy = - 1950", gdzie 519 osób stanowi średnioroczną liczbę zgłoszonych do ubezpieczenia społecznego, 5.687 osobomiesięcy oznacza wielkość już wykorzystanego limitu łącznie w kategoriach prac pozostałych i prac izolacyjnych, a "- 1950" jest nadwyżką wcześniej wykorzystanego limitu uniemożliwiającą przyznanie skarżącej osobomiesięcy za ten okres. Przy takim wyliczeniu tylko 10 firm spośród 547 nie otrzymało przydziału limitu zatrudnienia, a wobec skarżącej nie można było zastosować proponowanej przez nią metody z par. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" rozporządzenia. Odnośnie trzeciego zarzutu Minister Gospodarki podkreślił, że w par. 8 ust. 3 rozporządzenia nie ma warunku odliczenia wcześniej wykorzystanych osobomiesięcy w ramach tej samej kategorii prac wnioskowanej przez przedsiębiorcę. Konsekwencją tego jest przydzielanie przedsiębiorcy limitu ogólnego i on składa propozycję rozdziału tej wielkości na poszczególne kategorie prac; w podobny sposób dokonuje się odliczeń wykorzystanych limitów.
Do zarzutów przedstawionych w skardze szeroko nawiązał i dodatkowo je rozwinął pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z 28 marca 2002 r., w którym wyeksponował wiążący charakter unormowań zawartych w powołanym rozporządzeniu, zwłaszcza mających podstawowe znaczenie w tych sprawach przepisów dotyczących przyznawania limitów oddzielnie dla poszczególnych kategorii prac i wyboru jednej z metod zmniejszania wcześniej wykorzystanych osobomiesięcy przy rozdziale limitu spośród określonych w par. 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wymienione rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ upoważniającego do określenia w nim szczegółowych zasad i kryteriów rozdziału limitu zatrudnienia pracowników polskich za granicą w celu realizacji umów o dzieło przez polskich przedsiębiorców, jeżeli został on ustanowiony w umowie międzynarodowej. Nawiązuje ono do limitu zatrudnienia określonego umową między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Federalnej Niemiec o oddelegowanie pracowników polskich przedsiębiorstw do realizacji umów o dzieło, sporządzoną w Bonn w dniu 31 stycznia 1990 r. /Dz.U. 1994 nr 98 poz. 474-476/. Oznacza to, że określone w rozporządzeniu szczegółowe zasady i kryteria rozdziału limitu zatrudnienia nie mogą być w żadnym razie zmieniane ani selektywnie stosowane przy wydawaniu decyzji określających limity zatrudnienia dla polskich przedsiębiorców. Jednocześnie należy pamiętać, że są to unormowania dotyczące realizacji umów o dzieło jako stosunków prawnych mających na celu uzyskania oznaczonego rezultatu pracy ludzkiej w sposób samodzielny i na ryzyko strony przyjmującej zamówienie. Nie chodzi tu więc o czyste świadczenie pracy możliwe do przerwania w stosownym trybie, lecz o wynik zaplanowany i realizowany w określonym czasie. W dodatku są to unormowania dotyczące realizacji umów o dzieło na atrakcyjnym rynku RFN wymagające eliminacji uznaniowości przy ich stosowaniu przez organ wydający powyższe decyzje.
Do najważniejszych, zdaniem Sądu, unormowań mających bezwzględnie wiążący i podstawowy w rozpoznawanych sprawach charakter, należy zaliczyć par. 2 ust. 1 rozporządzenia i nawiązujące do zbudowanej w nim konstrukcji liczne przepisy dotyczące elementów tworzących zasady i tryb postępowania. Otóż par. 2 ust. 1 wymaga, aby przy każdym rozdziale limitów była określona liczba przyznanych osobomiesięcy, okresy realizacji i kategoria prac. Chodzi o okresy: podstawowy, uzupełniający i dodatkowy /par. 2 ust. 2/ oraz oddzielne limity dla kategorii prac: budowlanych, konserwacji zabytków, izolacyjnych i pozostałych. Wspomniane odesłania są zawarte m.in. w par. 2 ust. 3, par. 3 /w tym załącznik nr 1 do rozporządzenia zawierający wymóg sporządzenia wniosku oddzielnie dla każdej kategorii prac/, par. 6 ust. 1, par. 8 ust. 1 i 3. Wbrew poglądowi sformułowanemu w odpowiedzi na skargę, odliczenie wykorzystanej już liczby osobomiesięcy przewidziane w par. 8 ust. 3 następuje według zasad określonych w par. 8 ust. 1 powiązanym z par. 2 ust. 1, a więc z uwzględnieniem trzysegmentowej konstrukcji: liczby przyznanych osobomiesięcy, okresów realizacji i właśnie kategorii prac. Uwzględniające te rozwiązania należy stwierdzić, że zapewniają one niezbędną ochronę interesów przedsiębiorców w realizacji zobowiązań należących do poszczególnych kategorii prac, wynikających z umów o dzieło, płynnie realizowanych przy podstawowym, uzupełniającym i dodatkowym rozdziale limitu w okresie obliczeniowym. Z powołanej umowy zawartej między Rządami RP a RFN jednoznacznie wynika, że zdecydowanie niższe limity ustalono dla wyraźnie bardziej opłacalnych kategorii prac wymagających szczególnych kwalifikacji, a wyższe - dla prac budowlanych i pozostałych, które nie pozostają w stosunku do nich ekwiwalentne. Niedopuszczalne jest więc traktowanie - jak to uczyniono w rozpatrywanych sprawach - równorzędnie czy wręcz zamiennie kategorii prac instalacyjnych i prac pozostałych, prowadzące w efekcie do pozbawienia skarżącej możliwości kontynuowania umów o dzieło w ramach niezbędnego limitu zatrudnienia na prace izolacyjne jedynie dlatego, że więcej osobomiesięcy wykorzystała ona na prace pozostałe. Już z tego powodu naruszenie omawianych przepisów wpłynęło na wynik sprawy.
Przy wydawaniu obu decyzji z 2 sierpnia 2001 r. zaistniała ponadto niespójność między ich sentencją a uzasadnieniem. W sentencji rozstrzygnięto jedynie o odmowie przydziału osobomiesięcy na okres obliczeniowy 2001/2002, natomiast odnośnie dwóch dalszych orzeczono pozytywnie o przydziale osobomiesięcy, ale bez określenia wysokości tego przydziału. W uzasadnieniu decyzji podano natomiast jego wysokość ale w konsekwencji zapowiedzi, że takie limity zostaną skarżącej przyznane. W uzasadnieniu obu decyzji wydanych po ponownym rozpoznaniu sprawy i w odpowiedzi na skargi potraktowano natomiast wcześniejsze decyzje jako orzekające o limitach na wszystkie trzy okresy obliczeniowe. Z kolei na rozprawie sądowej pełnomocnicy ministra okazali nowe decyzje o przydziale limitów na okresy 2002/2003 i 2003/2004 będące realizacją zapowiedzi odnośnie obu tych okresów, zawartych w decyzjach z 2 sierpnia 2001 r. Ukazane wątpliwości należy wyeliminować przy ponownym rozpoznawaniu wniosków skarżącej z 28 czerwca 2001 r. również ze względu na skutki ponownego orzekania w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną /art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa/. Konieczne jest także - na co zwracała uwagę skarżąca przy kolejnych czynnościach procesowych - ukazanie przekonującej argumentacji odnośnie zastosowania określonej w par. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "b" metody zmniejszania wcześniej wykorzystanych osobomiesięcy i pominięcia metody trzeciej /lit. "c"/. Ze względu na okoliczności podane w odpowiedzi na skargę, Sąd nie podzielił trafności zarzutów skarżącej odnośnie naruszenia jej uprawnień do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 i 3 ustawy o NSA orzekł jak w sentencji.