Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 3 grudnia 2003 r., II SA 283/03

Sprawa

sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy M.-G. z dnia 2.12.2002 r. (...) w przedmiocie odwołania ze stanowiska sekretarza gminy - oddala skargę.

Teza

Wprowadzenie do statutu gminy wymagania uzależniającego podjęcie uchwały o odwołaniu ze stanowiska sekretarza gminy od wcześniejszego wysłuchania osoby, której dotyczy wniosek o odwołanie, narusza prawo.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Rada Gminy M. uchwałą z 2 grudnia 2002 r., podjętą na wniosek wójta gminy, odwołała Zdzisława B. ze stanowiska sekretarza Gminy M. Wojewoda M. zaskarżył tę uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu naruszenia prawa. Zarzucił, że naruszono par. 108 ust. 3 statutu Gminy M., według którego rada gminy przed podjęciem uchwały o odwołaniu ze stanowiska sekretarza gminy obowiązana jest wysłuchać wyjaśnień osoby, której dotyczy wniosek o odwołanie. To wymaganie nie zostało spełnione, ponieważ sekretarz gminy przebywał na zwolnieniu lekarskim i nie był obecny na posiedzeniu Rady.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy w M. wniosła o jej oddalenie. Przyznała, że wprawdzie statut gminy zawiera wymaganie wysłuchania osoby, której dotyczy wniosek o odwołanie, ale przepisy statutowe nie zawierają żadnej sankcji z tytułu naruszenia tego wymagania, w szczególności sankcji w postaci nieważności uchwały o odwołaniu. Dlatego przepis par. 108 ust. 3 statutu gminy ma wyłącznie znaczenie informacyjne. Ponadto uregulowanie zasad nawiązywania i rozwiązywania stosunków pracy może mieć miejsce tylko w ustawie. Zdaniem gminy, żadne przepisy ustawowe nie przewidują ani nie upoważniają do wprowadzenia w statucie gminy wymagania wysłuchania pracownika przed odwołaniem go ze stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał tę skargę za nieuzasadnioną. Zwrócił przede wszystkim uwagę, że postanowienia statutu gminy stanowią prawo miejscowe, a więc obowiązują powszechnie na terenie gminy. Oznacza to, że mogą stanowić podstawę normatywną określonych działań prawnych, w tym uchwał i innych aktów organów gminy, i w konsekwencji służą jako kryterium badania legalności tych aktów. Dla takiej oceny charakteru i znaczenia postanowień statutowych nie jest istotne, że statut gminy nie przewiduje bezpośrednio żądnych sankcji za ich naruszenie. Dezawuowanie więc przez skarżącą gminę w ten sposób postanowień własnego statutu nie zasługuje na aprobatę.

Postanowienia statutu gminy są jednak dla sądu prawnie wiążące pod warunkiem, że nie naruszają ustawy. Sąd nie jest zatem związany regulacjami statutowymi niezgodnymi z ustawą, nawet jeżeli te regulacje nie zostały wzruszone /np. w trybie nadzoru/ i dalej obowiązują.

Zdaniem sądu, par. 108 ust. 3 statutu Gminy M. przewidujący, że przed podjęciem uchwały o odwołaniu Rada Gminy jest obowiązana wysłuchać wyjaśnień osoby, której dotyczy wniosek o odwołanie, narusza prawo. Nie chodzi tu wyłącznie o brak szczegółowego upoważnienia do statutowego uregulowania tej kwestii. Regulacja zawarta w par. 108 ust. 3 statutu nie mieści się bowiem także w ogólnym upoważnieniu do stanowienia w statucie o ustroju gminy /art. 3 ustawy o samorządzie gminnym/ ani w upoważnieniu do określenia w statucie organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy /art. 22 ust. 1 tej ustawy/. Te dwa przytoczone przepisy ustawowe dają gminie pewną samodzielność w zakresie rozwiązywania jej spraw ustrojowych. Jest to jednak samodzielność w granicach wyznaczonych ustawą. W omawianym przypadku chodzi o przepisy ustawy o samorządzie gminnym, określające kompetencje rady gminy do powołania i odwołania sekretarza /skarbnika/ gminy, określone w art. 18 ust. 2 pkt 2. Kompetencje te są ograniczone wyłącznie wymaganiem złożenia przez wójta wniosku w takiej sprawie. Wprowadzenie więc w tym zakresie dodatkowego wymagania w postaci obowiązku wysłuchania osoby, której wniosek o odwołanie dotyczy, stanowi dodatkowe, nieprzewidziane ustawą ograniczenie kompetencji rady jako organu stanowiącego i kontrolnego gminy, zmieniające określone ustawą jej relacje z innymi organami i podmiotami funkcjonującymi w strukturze gminy, i przez to należy je uznać za naruszające tę ustawę.

Mając to wszystko na uwadze, sąd uznał, że skarga wojewody nie zasługuje na uwzględnienie.