Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 2 lutego 1996 r., II SA 2875/95

Teza

Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia.

Wybór taki nie może być jednak dowolny.

Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 23 maja 1994 r., wydaną na podstawie art. 68 ust. 2 - 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, Minister Łączności - w porozumieniu z Przewodniczącym Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji - przydzielił Telewizji Polskiej SA dla stacji telewizyjnej ŻŻ kanał 12, określając jednocześnie warunki wykorzystania tego kanału, w tym ustalając częstotliwość oraz maksymalną skuteczną moc promieniowania na 0,005 kW.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził m.in., że ustawa o radiofonii i telewizji nałożyła na Ministra Łączności obowiązek przydzielenia Spółce Telewizja Polska częstotliwości wykorzystywanych przez PRTV w chwili wejścia w życie ustawy do emisji programów telewizyjnych. Zgodnie z "wcześniejszymi przydziałami" kanał 12 był wykorzystywany do nadawania 1 programu Telewizji Polskiej, toteż wykonując powyższy akt prawny, kanał ten należało przydzielić skarżącej spółce.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Telewizja Polska SA wniosła o uchylenie skazanej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 68 cytowanej ustawy. Podała przy tym, że zaskarżoną decyzją ustalono moc promieniowania na 0,005 kW, podczas gdy na dzień 29 marca 1994 r. moc promieniowania wynosiła 0,02 kW. Ograniczono w ten sposób możliwość odbioru programu 1 TVP.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, stwierdzają, że art. 68 ust. 2 ustawy z dnia obowiązuje Ministra Łączności do przydzielenia spółkom telewizji publicznej częstotliwości wykorzystywanych przez PRTV w chwili wejścia w życie ustawy. Ustawa o radiofonii i telewizji nie nakłada jednak ani na Ministra Łączności, ani na Krajową Radę Radiofonii i Telewizji obowiązku oznaczenia w wydanych rozstrzygnięciach tej samej mocy promieniowania. Obowiązek określenia mocy promieniowania w wydanych decyzjach /koncesjach, zezwoleniach/ wynika m.in. z art. 37 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. oraz art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności. Do gospodarowania tym "dobrem" ustawodawca wyznaczył Ministra Łączności i Krajową Radę Radiofonii i Telewizji. Podmioty te zobowiązane są uwzględniać w wydawanych decyzjach nie tylko racje spółek telewizji publicznej, ale także innych operatorów oraz zasady wynikające z umów i uzgodnień międzynarodowych. Po otrzymaniu odpowiedzi na skargę Telewizja Polska SA przesłała do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo procesowe z dnia 28 października 1994 r., w którym dodatkowo podniosła, że błędne jest stanowisko Ministra Łączności, iż Telewizja Polska wykorzystywała częstotliwość bez podstawy prawnej. Bezzasadne jest też twierdzenie organu współodpowiedzialnego za "gospodarkę częstotliwością", że można przydział częstotliwości oddzielić od kwestii promieniowanej mocy. Mogłoby to prowadzić do wniosku, że jest możliwy przydział częstotliwości z mocą zerową lub też nieskończenie wielką.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przepis art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. ma następujące brzmienie: Minister Łączności w porozumieniu z Przewodniczącym Krajowej Rady przydzieli spółkom, o których mowa w art. 26 ust. 2 i 3, częstotliwości wykorzystywane przez PRTV w chwili wejścia w życie ustawy do emisji programów telewizyjnych i radiofonicznych. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że Minister Łączności zobowiązany jest przydzielić wskazanym spółkom te częstotliwości, które w dniu wejścia w życie ustawy do emisji programów telewizyjnych i radiofonicznych wykorzystywało PRTV.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że Telewizja Polska SA nabyła uprawnienia do przydziału między innymi kanału 12.

Sporną między stronami jest natomiast kwestia pojęcia "przydziału częstotliwości". Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma zatem ustalenie, czy przydział częstotliwości, o którym mowa w cytowanym przepisie, obejmuje jedynie wskazanie określonego kanału, czy też również ustalenie warunków technicznych wykorzystania częstotliwości.

W ocenie sądu przydział częstotliwości jest czymś odrębnym od określenia mocy nadajnika, czy charakterystyki promieniowania. Za takim wąskim rozumieniem omawianego pojęcia przemawia przede wszystkim porównanie treści art. 68 ust. 2 z art. 37 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. oraz art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. W art. 37 ustawodawca zobowiązał udzielającego koncesji do określenia w jej treści szczegółowych konkretnych danych technicznych, odmiennych dla każdego ze sposobów rozpowszechniania programów. I tak np. dla rozsiewczego nadziemnego sposobu rozpowszechniania programów ustalił, że oprócz częstotliwości konieczne jest wskazanie także mocy nadajnika, zysku i charakterystyki promieniowania anteny. Zgodnie zaś z art. 17 ustawy o łączności /w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 12 maja 1995 r. o zmianie ustawy o łączności oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. nr 60 poz. 310/ - warunki wykonywania działalności obejmują przyznane częstotliwości, a ponadto między innymi podstawowe parametry techniczne, miejsce instalacji urządzeń itp. Powyższe uwagi wskazują, że rozstrzygnięcie Ministra Łączności ma charakter związany jedynie odnośnie przydziału częstotliwości, a nie co do warunków wykonywania przez nowo powstałe spółki działalności w zakresie korzystania z określonych częstotliwości. Decyzje w zakresie przydziału częstotliwości organ zobowiązany jest podjąć na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. i z uwzględnieniem przewidzianych w nim przesłanek. Natomiast określając pozostałe warunki prowadzenia omawianej działalności, Minister działa na podstawie art. 17 ustawy o łączności, bez obowiązku uwzględnienia stanu faktycznego z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. Rozstrzygnięcie w tym ostatnim zakresie podejmowane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Organ zobowiązany jest zatem wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji czym kierował się podejmując określone rozstrzygnięcie. Uprawnienia organu administracji państwowej do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalniają bowiem tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Minister Łączności określając maksymalną skuteczną moc promieniowania w ogóle nie podał motywów tego rozstrzygnięcia. Nie wyjaśnił dlaczego stronie skarżącej można było przydzielić maksymalną skuteczną moc promieniowania jedynie w wysokości 0,005 kW. Faktycznych motywów rozstrzygnięcia Minister Łączności nie wskazał nawet w odpowiedzi na skargę, powołując się jedynie ogólnikowo na konieczność uwzględnienia interesów innych operatorów oraz przestrzegania zasad wynikających z umów i uzgodnień międzynarodowych. W tej sytuacji uznać należy, że Minister podejmując rozstrzygnięcie w części dotyczącej ustalenia maksymalnej skutecznej mocy promieniowania nie wyjaśnił w pełni stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, nie dokonał wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz nie dokonał wyboru rozstrzygnięcia, do czego był zobowiązany art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 par. 3 oraz art. 208 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzekł jak w sentencji wyroku.